水利水電工程臨時占用林地的相關規定和建議

李 磊，李 杰，張劉東

(1.云南省水利水電勘測設計研究院，云南昆明650201；2.云南農業大學，云南昆明650201)

0 前 言

林地的分類系統極其復雜[1]，按照林地覆蓋類型和森林主導功能不同可分為“林地系統”和“林種系統”[2]；按照事權可分為“國家級”和“地方級”；按照保護等級可分為“Ⅰ～Ⅳ級”，各大分類系統中還有數個子分類[3]。而在林地管理規定中常常出現一條規定涉及多個分類的情況[4- 6]，如關于《加強臨時占用林地監督管理的通知(林資發〔2015〕121號)》中的第二條“不可恢復林業生產條件對山體造成破壞的采石、取土場等附屬工程臨時占用林地，不得使用Ⅱ級以上保護等級林地中的有林地，不得使用一級國家級公益林地”。其中，涉及了保護等級分類中的“Ⅱ級”，林地分類中的“有林地”，林種分類中的“公益林”，事權分類中的“國家級”，若設計人員不能準確理解各分類系統的含義，往往使得設計的用地范圍不符合國家林業局令第35號《建設項目使用林地審核審批管理辦法》，用地手續不能獲批。由于永久征地涉及的一般是重要永久性建筑物，受地質、高程、供水對象、投資等多種因素影響，其布局多具有相對的“唯一性”。水利水電工程多屬公益工程、民生工程；因此林地管理中對永久用地的支持力度較大，而臨時用地可選擇的余地較多，林地管理中的限制也就相對嚴格。筆者結合工作中的經驗，系統說明林地管理中對工程臨時占用林地的有關規定，重點是與林地保護等級的對應關系，并提出建議。

1 臨時占用林地的相關規定

從各條法規(見表1)中對臨時占用林地的規定中可以歸納出一個核心內容“禁止使用Ⅰ級保護林地，限制使用Ⅱ級保護林地，合理使用Ⅲ、Ⅳ級保護林地”；加上對于國家、省(市)重點項目的區別對待以及其他環境敏感區的限制，構成了臨時占用林地的管理體系。從發文的時間順序也可以看出逐年趨于嚴格，這與國家生態文明建設的理念是相契合的。

表1 主要法規中對臨時占用林地條款內容

表2 林地分級保護管理對照

表1中頻繁出現的就是“保護等級”和“公益林”兩個詞，保護等級含義明確的內容出現在《全國林地保護利用規劃綱要》(2010年～2020年)中，其根據生態脆弱性、生態區劃重要性及林地生產力等指標，對林地進行評價定級，劃分了4個保護等級，具體見表2。

從邏輯關系來看，國家級公益林保護等級至少是Ⅱ級，地方公益林保護等級至少是Ⅲ級。根據林資發[2009]214號《國家級公益林區劃界定辦法》，國家級公益林本身還劃分有3個子保護級別。原因是國家級公益林是指“生態區位極其重要或者生態環境狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以發揮森林生態和社會服務功能為主要經營目的的重點防護林和特種用途林”。因此，其自然處于保護等級的頂部[7- 8](見圖2)。

圖1 林地保護等級的層級示意

2 臨時占地類型與保護等級的對應關系

大中型水利水電工程臨時占地大體可分為料場、渣場、生產生活區、道路這4種類型。從恢復的難度看，料場最難，渣場次之，生產生活區、道路較為容易。本文中以A、B、C類分別分析與保護等級的關系。對于料場的限制，表1中的各個文件都有明確的表述，綜合分析集合的邏輯關系，在Ⅱ級保護等級下只剩下“地方公益林屬于Ⅱ級的非有林地”這一苛刻條件，在實際操作中已經沒有指導意義。因此可以認為，對A類Ⅱ級保護等級已經原則禁止了；同時增加了“不得在易發生崩塌、滑坡和泥石流區域和不得在縣級以上公路、鐵路兩側視野范圍內選址”這兩個條件。對A類限制的法律依據是《中華人民共和國森林法》第十九條“禁止毀林開荒和毀林采石，采砂和其他毀林行為”。B類在條文中沒有點明，但恢復林業生產條件難度較大。有些省(市)是參照A類根據工程重要性的不同區別對待，同時加強對復墾的要求。C類則已沒有地類限制，只有保護等級的要求；但要注意項目是指國家和省級重點項目。

綜上所述，對于大中型水利水電工程臨時占地“Ⅱ級保護等級”是個管理的底線，在此保護類別以下的林地可以使用，以上的Ⅰ級保護等級禁止使用，Ⅱ級保護等級內區別對待，林地恢復難度越大的限制越嚴格。

表3 不同類型臨時占地的限制等級

3 應對建議

(1)設計人員應系統學習國家對于臨時占用林地管理的有關規定，將臨時用地合規性納入設計控制因素。在水利水電工程設計過程中，用地的確定一般由水工、施工、水保、征地移民等專業共同配合完成。隨著國家“依法行政”的快速發展，設計規范顯現出一定的滯后性；同時林地管理的法律體系龐大，各專業對此的理解往往不在一個水平上，常發生忽視用地合規性的情況，使得問題出現在用地審批環節，影響工程建設進度。建議：相關各專業人員系統學習林地管理的規定，尤其是征地移民專業設計人員應追蹤和深刻理解其法理內涵，并引導其他專業設計人員逐步轉變設計理念。

(2)設計工作中，必須進行工程設計圖和林地保護等級分布圖的疊圖分析。建議：將工程設計圖和林地保護等級分布圖的疊圖分析作為設計質量控制的一環。設計中通過分析和多次迭代，綜合考慮各種因素，選定合理方案。在此過程中，加強與業主、林業管理部門的溝通，積極主動征求管理部門意見。

(3)建議：地方政府在推進“多規合一”、構建空間規劃體系時，處理好開發和保護的關系。水利水電工程建筑物典型的布局由水庫、樞紐、輸水建筑物組成，在空間上以點、線、面組合的形式出現，由于各種規劃和水庫前期工作在時間和精度上的不同步，信息溝通的不充分，在空間體系規劃中常僅僅預留出水庫和樞紐的部分，對于輸水通道關注不夠，建議統籌考慮工程的總體布局，適當留有余地。