水利水電工程臨時占用林地的相關(guān)規(guī)定和建議

李 磊，李 杰，張劉東

(1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，云南昆明650201；2.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南昆明650201)

0 前 言

林地的分類系統(tǒng)極其復(fù)雜[1]，按照林地覆蓋類型和森林主導(dǎo)功能不同可分為“林地系統(tǒng)”和“林種系統(tǒng)”[2]；按照事權(quán)可分為“國家級”和“地方級”；按照保護等級可分為“Ⅰ～Ⅳ級”，各大分類系統(tǒng)中還有數(shù)個子分類[3]。而在林地管理規(guī)定中常常出現(xiàn)一條規(guī)定涉及多個分類的情況[4- 6]，如關(guān)于《加強臨時占用林地監(jiān)督管理的通知(林資發(fā)〔2015〕121號)》中的第二條“不可恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件對山體造成破壞的采石、取土場等附屬工程臨時占用林地，不得使用Ⅱ級以上保護等級林地中的有林地，不得使用一級國家級公益林地”。其中，涉及了保護等級分類中的“Ⅱ級”，林地分類中的“有林地”，林種分類中的“公益林”，事權(quán)分類中的“國家級”，若設(shè)計人員不能準確理解各分類系統(tǒng)的含義，往往使得設(shè)計的用地范圍不符合國家林業(yè)局令第35號《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》，用地手續(xù)不能獲批。由于永久征地涉及的一般是重要永久性建筑物，受地質(zhì)、高程、供水對象、投資等多種因素影響，其布局多具有相對的“唯一性”。水利水電工程多屬公益工程、民生工程；因此林地管理中對永久用地的支持力度較大，而臨時用地可選擇的余地較多，林地管理中的限制也就相對嚴格。筆者結(jié)合工作中的經(jīng)驗，系統(tǒng)說明林地管理中對工程臨時占用林地的有關(guān)規(guī)定，重點是與林地保護等級的對應(yīng)關(guān)系，并提出建議。

1 臨時占用林地的相關(guān)規(guī)定

從各條法規(guī)(見表1)中對臨時占用林地的規(guī)定中可以歸納出一個核心內(nèi)容“禁止使用Ⅰ級保護林地，限制使用Ⅱ級保護林地，合理使用Ⅲ、Ⅳ級保護林地”；加上對于國家、省(市)重點項目的區(qū)別對待以及其他環(huán)境敏感區(qū)的限制，構(gòu)成了臨時占用林地的管理體系。從發(fā)文的時間順序也可以看出逐年趨于嚴格，這與國家生態(tài)文明建設(shè)的理念是相契合的。

表1 主要法規(guī)中對臨時占用林地條款內(nèi)容

表2 林地分級保護管理對照

表1中頻繁出現(xiàn)的就是“保護等級”和“公益林”兩個詞，保護等級含義明確的內(nèi)容出現(xiàn)在《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》(2010年～2020年)中，其根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)劃重要性及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，對林地進行評價定級，劃分了4個保護等級，具體見表2。

從邏輯關(guān)系來看，國家級公益林保護等級至少是Ⅱ級，地方公益林保護等級至少是Ⅲ級。根據(jù)林資發(fā)[2009]214號《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，國家級公益林本身還劃分有3個子保護級別。原因是國家級公益林是指“生態(tài)區(qū)位極其重要或者生態(tài)環(huán)境狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務(wù)功能為主要經(jīng)營目的的重點防護林和特種用途林”。因此，其自然處于保護等級的頂部[7- 8](見圖2)。

圖1 林地保護等級的層級示意

2 臨時占地類型與保護等級的對應(yīng)關(guān)系

大中型水利水電工程臨時占地大體可分為料場、渣場、生產(chǎn)生活區(qū)、道路這4種類型。從恢復(fù)的難度看，料場最難，渣場次之，生產(chǎn)生活區(qū)、道路較為容易。本文中以A、B、C類分別分析與保護等級的關(guān)系。對于料場的限制，表1中的各個文件都有明確的表述，綜合分析集合的邏輯關(guān)系，在Ⅱ級保護等級下只剩下“地方公益林屬于Ⅱ級的非有林地”這一苛刻條件，在實際操作中已經(jīng)沒有指導(dǎo)意義。因此可以認為，對A類Ⅱ級保護等級已經(jīng)原則禁止了；同時增加了“不得在易發(fā)生崩塌、滑坡和泥石流區(qū)域和不得在縣級以上公路、鐵路兩側(cè)視野范圍內(nèi)選址”這兩個條件。對A類限制的法律依據(jù)是《中華人民共和國森林法》第十九條“禁止毀林開荒和毀林采石，采砂和其他毀林行為”。B類在條文中沒有點明，但恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件難度較大。有些省(市)是參照A類根據(jù)工程重要性的不同區(qū)別對待，同時加強對復(fù)墾的要求。C類則已沒有地類限制，只有保護等級的要求；但要注意項目是指國家和省級重點項目。

綜上所述，對于大中型水利水電工程臨時占地“Ⅱ級保護等級”是個管理的底線，在此保護類別以下的林地可以使用，以上的Ⅰ級保護等級禁止使用，Ⅱ級保護等級內(nèi)區(qū)別對待，林地恢復(fù)難度越大的限制越嚴格。

表3 不同類型臨時占地的限制等級

3 應(yīng)對建議

(1)設(shè)計人員應(yīng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)國家對于臨時占用林地管理的有關(guān)規(guī)定，將臨時用地合規(guī)性納入設(shè)計控制因素。在水利水電工程設(shè)計過程中，用地的確定一般由水工、施工、水保、征地移民等專業(yè)共同配合完成。隨著國家“依法行政”的快速發(fā)展，設(shè)計規(guī)范顯現(xiàn)出一定的滯后性；同時林地管理的法律體系龐大，各專業(yè)對此的理解往往不在一個水平上，常發(fā)生忽視用地合規(guī)性的情況，使得問題出現(xiàn)在用地審批環(huán)節(jié)，影響工程建設(shè)進度。建議：相關(guān)各專業(yè)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)林地管理的規(guī)定，尤其是征地移民專業(yè)設(shè)計人員應(yīng)追蹤和深刻理解其法理內(nèi)涵，并引導(dǎo)其他專業(yè)設(shè)計人員逐步轉(zhuǎn)變設(shè)計理念。

(2)設(shè)計工作中，必須進行工程設(shè)計圖和林地保護等級分布圖的疊圖分析。建議：將工程設(shè)計圖和林地保護等級分布圖的疊圖分析作為設(shè)計質(zhì)量控制的一環(huán)。設(shè)計中通過分析和多次迭代，綜合考慮各種因素，選定合理方案。在此過程中，加強與業(yè)主、林業(yè)管理部門的溝通，積極主動征求管理部門意見。

(3)建議：地方政府在推進“多規(guī)合一”、構(gòu)建空間規(guī)劃體系時，處理好開發(fā)和保護的關(guān)系。水利水電工程建筑物典型的布局由水庫、樞紐、輸水建筑物組成，在空間上以點、線、面組合的形式出現(xiàn)，由于各種規(guī)劃和水庫前期工作在時間和精度上的不同步，信息溝通的不充分，在空間體系規(guī)劃中常僅僅預(yù)留出水庫和樞紐的部分，對于輸水通道關(guān)注不夠，建議統(tǒng)籌考慮工程的總體布局，適當(dāng)留有余地。