不動產登記檔案資料查閱和管理工作的再思考

文/曹彥

以房屋為對象的不動產登記檔案資料包括登記原始憑證和登記簿兩大類，俗稱“內檔”和“外檔”。不動產登記檔案資料管理，是整個不動產物權交易、權屬登記的重要一環，檔案資料作為不動產交易、登記過程中所形成的具有保管價值的文件，對不動產的確權、變更、轉移、抵押、租賃、限制等行為起到了作為憑據以供查證的作用。目前，各區房地產交易中心（不動產登記事務中心）均設有資料查詢窗口，為不動產的權利人或利害關系人提供原始憑證和登記簿查閱服務。2016年9月，上海市根據國務院《不動產登記暫行條例》，出臺了《上海市不動產登記暫行條例實施細則》、《上海市不動產登記技術規定》等規范性文件，對不動產登記檔案資料查閱的主體、條件、申請表單等作了重新規定，1998年頒布的《上海市房地產登記資料查閱暫行規定》自動廢止。當前，傳統的房地產登記向統一的不動產登記轉軌，不動產登記檔案資料的查閱和管理面臨著新形勢、新情況、新問題，加強對這項工作的再思考，有助于更好地服務民生，實現不動產登記工作的規范、有序和高效開展。

一、檔案資料查閱中存在的問題

（一）查閱人數多，工作壓力大

各區房地產交易中心每天接待大量前來查閱檔案資料的人員，其中既有作為權利人、利害關系人的居民和企事業單位，也包括公檢法、紀檢監察、公證、審計、銀監、城管等相關部門和律所、征收事務所等其他機構的工作人員。大部分區房地產交易中心的資料查詢窗口同時承擔著不動產登記簿和原始憑證的辦理。以靜安區為例，資料查詢的3個窗口，每天接待超過200人次，每周7天無休（除國定假和調整公休日）。這一工作現狀導致了許多情況：一是窗口工作人員上班壓力大，精神高度緊張，身心疲憊不堪；二是查閱人數多，不僅交易登記、估價審稅需要查閱檔案資料，還有諸如房產繼承、訴訟官司、貸款抵押、保障性住房申請、拆除違章、申報戶口、工商注冊等法律和民生事項也需要查詢，公證處、法院、銀行、街道、城管也會來查閱或要求居民查閱相關資料，導致交易中心窗口人滿為患；三是律師、企業為訴訟、審計等目的，會一次性查閱數十套甚至上百套檔案資料；四是繁重的查閱任務需消耗大量復印機、打印機油墨和辦公用紙，增加了行政開支，降低了辦事效率，不符合綠色發展理念。

（二）內部信息不互通，居民往返奔波忙

房地產交易中心以外的單位，如公證處、法院、銀行等，要求居民前來查閱不動產登記檔案資料、獲取相關憑證，這是由檔案資政惠民、服務民生的屬性所決定的，但在交易中心內部，受理、稅務、估價等部門的電腦業務系統卻未與檔案部門的電腦查詢系統實現信息對接和數據共享。理論上，登記受理部門和檔案部門使用的是同一系統，即上海市不動產登記信息系統，但由于受理部門系統權限問題，在辦理業務過程中，仍要求居民前往檔案窗口查閱資料。稅務作為交易中心的進駐單位，與后者分屬不同條線，如今雖實行了所謂“全網通”，但信息數據尚未互通、共享，在審稅、退稅過程中要求居民提供檔案部門蓋章的材料，造成居民在交易中心各樓層、窗口間來回奔波。

（三）訴求和規則有出入，引發窗口工作矛盾

不動產登記檔案資料的查閱有其嚴肅性、法律性和規則性，查閱的主體和內容必須符合相關規定。例如，權利人需提供身份證明，如果是利害關系人，還需出示相應的證明文件。但在實際操作中，由于規章制度闡述較為籠統，不可能詳細考慮各種具體情況，當利益訴求與規則發生矛盾時，居民往往會與窗口工作人員發生沖突，例如：權利人年事已高、身患重病、行動不便，直系親屬（配偶或子女）代其查閱原始憑證，窗口工作人員告知必須公證委托才能辦理，但家屬不愿為此付費公證；居民對房屋產權有異議，法院要求律師查閱檔案后才予受理、立案，但窗口按規定要求律師出具法院調查令，律師則表示法院未受理而無法開具調查令；一些居民為贏取訴訟，希望資料盡可能完整，要求復印檔案內的審核表、收件收據和相關行政文件，但這些內部文件不屬于原始憑證范圍，根據內部會議口徑，不宜供外查閱，但相關規定中又未明確禁止。

（四）檔案實體和信息的缺失，致使后續辦事受阻

居民在查閱檔案資料時，有時會因檔案實體和信息的缺失，導致無法查閱，繼而使其無法辦理相關事項。一些新歸檔的件袋，因尚未掃描或掃描的數據還未上傳電腦系統，無法通過影像系統打印，只能進庫房調取原件后復印，但有時會因中轉環節的問題，例如移交后未上架、插錯位置、外出掃描等原因，導致一時不知其去向或暫時無法調取。還有一些年代較久遠的登記簿，竣工年份、土地使用期限等信息未錄入其中，而在居民申請貸款時，銀行往往要求登記簿上注明這些信息，給居民辦事帶來不便。

二、改進查閱工作的方法和建議

（一）簡化流程，提高效率

房地產交易中心查閱檔案資料的人數多，居民、企業取號排隊等候時間長，常在各窗口之間來回奔波，這些都降低了業務辦理的效率，耽誤了居民、企業的寶貴時間并耗費了他們的精力。因此，簡化窗口查檔的流程環節，提高查閱效率，對方便居民和企業、提升公共窗口服務質量、優化營商環境都具有積極意義。首先，針對目前居民、企業查檔填寫的申請書，可就版面內容作進一步簡化，便于其填寫。其次，加快檔案掃描及影像資料上傳系統的速度，盡可能打印影像，減少去庫房調取原件的頻次。第三，對庫房和窗口的方位、布局進行合理化設計或調整，縮短窗口到庫房的距離，未掃描的檔案存放在距窗口近的庫房位置，提高調檔速度。第四，要完善、維護好電腦、網絡、打印機、復印機、傳真機等設備，確保復印、打印和傳真的效率。最后，推廣、實施不動產登記簿的自助查詢，切實為窗口“減負”。

（二）部門聯動，信息共享

早在2016年全國“兩會”期間，李克強總理即已指出：大力推行“互聯網+政務服務”，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。目前，在房地產交易中心內部，綜合受理、稅務等窗口和檔案查閱窗口之間尚未真正實現信息互通、數據共享，在辦理業務過程中，對居民提供的房產證、合同、契稅單等材料不予認可，要居民必須到檔案窗口查檔并蓋章，造成了居民的往返奔波、排隊擁堵。建議在交易中心內部各窗口之間實現不動產數據信息的共享，減少不必要和重復的查檔環節，真正實現“一口受理、一網通辦”。交易中心要與其他單位進行數據聯動，例如，上海銀監局與上海市不動產登記局聯合印發了《關于啟動新版銀行在線查詢不動產登記信息系統的通知》，在全國率先啟動新版不動產登記信息在線查詢系統。這是跨部門信息聯動、數據共享的一項良好舉措。此外，還可以此為借鑒，繼續開發與其他部門之間的不動產數據共享系統。

（三）以人為本，靈活變通

窗口工作人員在接待居民查檔的過程中，在堅守查閱原則的前提下，要結合具體問題、特殊情況，做到具體問題具體分析，特殊情況區別對待，盡可能通過靈活的措施和變通的方法，為居民查檔提供方便，營造人性化服務的氛圍，防止“臉難看、門難進、話難說”的衙門作風。例如，權利人年事已高，委托子女前來查檔，在不方便公證的情況下，可通過提供居委會蓋章證明、醫院重病證明、當事人自行承諾等方式，適當通融，為其辦理查閱。

（四）夯實后臺，支援協同

面對巨大的查檔壓力，除確保查閱窗口作為前臺的正常運作、高效服務外，要加強交易中心檔案部門的后臺建設，實行前臺對后臺的支援、前后臺之間的無縫銜接。前臺主要負責日常的窗口對外接待，為居民和企業提供查檔服務，后臺作為前臺工作的有力后盾，則可以為前臺窗口的運轉提供良好保障和協助，對于一些查閱量大、查找難度大的要求和有特殊困難、需求的居民與企業，前臺可及時將其轉介至后臺，這樣可以避免影響排隊等候人員的業務辦理。

三、檔案管理工作面臨的困惑

（一）數量大、新增快，庫房捉襟見肘

房屋產權每發生一次變更或轉移而產生相應的抵押、租賃、異議、注銷、滅失等情況，都會產生新的檔案。房屋登記工作自20世紀90年代開始，至今已持續了20余年。從1988-1993年的本市房屋普查總登記，到1994-1995年的直管公房、系統公房的出售，再到1996年起的商品房銷售，不動產登記檔案的數量每天都在新增。這些檔案的保管期限都是永久，不得隨意銷毀。目前，各區房地產交易中心都存在著不動產登記檔案與日俱增同庫房空間有限這一矛盾。特別是中心城區，地域范圍狹小，面積大的辦公場所相當難尋。此外，庫房在工程結構設計上有專門要求。以現有庫房面積的容量，未來數年內即可能出現脹庫情況。

（二）掃描緩、上傳慢，影像檢索滯后

目前，各區房地產交易中心的不動產登記檔案基本都是通過外包方式，由檔案科技方面的企業派員入駐，承擔對不動產登記檔案的組卷、裝盒和數字化掃描工作。但由于經費、場地、企業人力有限等原因，掃描進展總是遠遠落后于檔案的歸檔入庫速度。交易中心一般將不動產登記檔案分為產權、抵押、文件登記三大類，進駐企業由于客觀條件的限制，只能對這三類檔案進行分批、輪流組卷和掃描，因此掃描進度較慢。掃描后，還需將影像資料上傳至市不動產登記信息系統。由于系統有時網絡不穩定，上傳速度也較慢，每天能上傳的數量有限。此外，由于歷史原因，很多總登記和1994、1995年的直管、系統公房檔案未掃描。部分檔案雖然作了掃描，但因封面缺乏系統的大機收件編號，難以將數據上傳，造成年代久遠和稍近的檔案都要去庫房調取后復印，大大降低了查閱效率。

（三）相關資料堆積，成為管理盲區

除不動產登記檔案外，在檔案管理和查閱工作中，還會產生許多相關的資料，例如：每日窗口接待后產生的居民、企業填寫的《不動產登記原始憑證查閱申請書》和《不動產登記簿查閱申請書》；房管局各科室的內部查閱、借閱申請書以及將每一份查閱申請書的信息輸入電腦表格所形成的每月查閱登記匯總表；檔案組卷掃描過程中，每次檔案的出庫、入庫產生的相應的交接單和案卷清冊。這些資料，對不動產登記檔案查閱、掃描的數量統計具有重要作用，查閱申請人、公檢法部門在特定的情況下要求查閱當時查檔的原始記錄時，也需參考這些資料。但這些資料是否應該作為檔案進行組卷、歸檔以及如何設置其保管期限，上級相關指導性文件均沒有明確。大量資料的日積月累，對庫房空間也造成了一定的擠占。

（四）外包質量參差不齊，分類歸檔標準不一

目前，承擔本市不動產登記檔案項目的外包企業一般都具有從事檔案加工和數字化方面的資質，在業界也有不錯的口碑，但企業所聘用的人員在個人素質、業務能力方面水平高低不一，往往造成檔案的組卷質量、掃描效果參差不齊。這些企業進駐人員中，一些是大學畢業，有較高的學歷和素質，在這一行業打拼了多年，精通業務，技能嫻熟，但仍有一些是僅具有初中學歷的農民工，對檔案業務不熟悉，因此容易造成組卷和掃描中出錯，例如封面的不動產坐落和權利人姓名輸入錯誤、卷內文件裝訂錯誤、掃描后數據掛接錯誤等。此外，本市雖出臺了不動產登記的技術規定和操作規范，對資料歸檔提出了相關要求，但在具體的分類、編目、編號上仍有所欠缺，造成了各區在分類口徑、編制檔號方面不統一。

四、檔案管理工作的優化途徑

（一）更新掃描方式，實現數字化全覆蓋

目前，檔案的組卷和掃描同步進行，一般在檔案入庫上架后，先由交易中心檔案部門的工作人員采用大機系統，對檔案進行歸檔號的編制，然后再分批移交給進駐企業。今后，能否考慮更新掃描方式，實行入庫、編號和掃描的流程一體化，而后進行組卷。這樣能將掃描的時間提前，使掃描后的影像資料能及時上傳電腦信息系統，便于檢索利用。對于總登記和1994、1995年的直管、系統公房檔案因封面缺少大機收件編號而無法將掃描后的數據掛接系統這一問題，有關方面能否對系統進行完善和改進，或在信息技術方面作相應的突破。此外，針對目前推出的登記簿自助查詢，在今后可否進一步考慮實行登記原始憑證的自助查詢，由權利人本人通過刷身份證、人臉識別等方式進行操作，從而在設備終端上自行打印相關資料。

（二）探索實體檔案存放新模式，節省庫房空間占有率

針對不動產登記檔案數量不斷新增，交易中心現有庫房容量有限而瀕臨脹庫的現象，可創新工作模式：一是在自身條件允許的情況下，新建或擴建檔案庫房；二是實行實體檔案的專業托管和異地存放。目前，社會上的一些檔案服務機構可承擔檔案的托管業務，可通過政府采購社會服務的方式，經過招投標程序，選擇具有良好資質和雄厚實力的企業，將已經完成掃描且年代較久遠、利用率較低的檔案打包裝箱后，運往異地保管存放，如有需要查閱實體檔案，可憑借交易中心檔案部門出具的相關證明，前往托管機構進行查閱。

（三）明確資料歸檔口徑，適度做好鑒定銷毀

對于居民、企業填寫的《不動產登記原始憑證查閱申請書》、《不動產登記簿查閱申請書》、房管局各科室的內部查閱借閱登記單、每月窗口查閱數量統計報表以及檔案掃描出入庫的交接單、案卷清冊等資料，是否需要作為檔案進行歸檔，歸檔保管期限如何劃定，上級業務部門應進一步調查研究，作詳盡規定，并細化操作，對各區進行有針對性的指導。同時，應根據這些檔案資料的價值重要程度和保管期限，制訂鑒定和銷毀方面的實施要求，使超過期限的失去保管價值的檔案能夠被銷毀，避免其長期堆積造成庫房空間的負擔。

（四）加強與外包企業對接，強化指導并驗收質量

房地產交易中心檔案部門在不動產登記檔案組卷掃描的過程中，要加強與進駐企業的工作對接，要根據上級部門的要求，從檔案歸檔的專業角度，對外包服務項目進行有力指導：一是要對分類號、歸檔號、案卷號和卷內目錄、封面題名的編制作出相應規定；二是要在檔案出庫和入庫時，做好清點、核對和交接手續；三是應對組卷和掃描后的檔案實體與影像進行例行檢查、抽查和驗收，若發現質量問題，要及時反饋、責令整改；四是要加強對進駐企業人員在檔案保密、庫房和加工場地安全等方面的教育，并與之簽訂安全生產和保密工作協議，確保檔案的實體安全和信息安全。