PPP的公共性及其經濟法解析

任曉勇

摘要：PPP，即公私合作模式，指特定公共物品的提供或者城市基礎設施項目的建設由政府和私人部門共同承擔的新型合作模式。公私合作模式的特征具有十分明顯的公共性。在此種合作模式下，政府既扮演投資者的角色，又承擔監督者的責任。政府部門以特許經營權的方式將一部分權責轉嫁給其他私人部門。PPP的興起，一方面極大的緩解了政府部門的財政壓力，另一方面也弱化了社會投資者的風險。PPP的公共性特征意味著PPP既能夠呼應國家層面的法律法規，又與其法理依據和制度目標相契合。《經濟法》主張：PPP能夠實施的重要前提即公共性。因此從經濟法角度對PPP公共性進行深度分析是十分必要的。

關鍵詞：PPP? 公私合作? 公共性

隨著我國經濟社會發展進入產業結構的調整期和轉型升級的攻堅期，國家大力推行經濟體制改革。乘此東風，國內很多政府機構創新性地加大與企業的合作深度，PPP模式應運而生。公私合作的方式，一方面可以節約非必要開支，另一方面可以使得投資主體多元化，風險程度得以弱化，財政壓力得以緩解，其優勢極為突出。但自1978年改革開放開始，國家發展與改革委員會以及財政部等相關政府部門相繼出臺了鼓勵私人部門參與到公共服務建設領域的多個政策文件，以更好地服務大眾。在此基礎上，很多地方的市級、區級、鎮級地方政府部門也相繼出臺了各種PPP方案，總計已高達數萬億元人民幣。但方案卻始終停留在紙面上，大多沒有得到貫徹落實，其原因到底是什么呢？筆者就此問題為切入點，就PPP的公共性從經濟法角度加以深入解析，分析其主要概念，闡述PPP存在的必要性，對其公共性進行分析，從而提出相應的提升對策。

一、PPP的公共性

再深入探討PPP公共性之前，相關人員需要首先明確PPP存在的必要性和意義，以便接下來開始深入解析。

（一）PPP存在必要性

通常情況下，社會主義國家的政府機構都有干預經濟活動、社會公共服務和對市場進行宏觀調控等經濟職能。而PPP剛好可以充當政府部門進行公共服務的中介。經濟法將公共物品大致分為兩類：純公共物品和準公共物品。純公共物品的內涵是政府部門制定政策調控市場，而準公共物品的內涵是政府與私人部門合作，授權給私人部門，二者共擔風險。PPP的出現不是偶然的，而是有著理論基礎的。隨著世界范圍內發展中國家經濟總量持續增長，其在公共服務建設領域上出現了越來越多的發展瓶頸和問題，政府有權，但資金不足，人才不足，資源不足，相反，私人機構無權，但卻有豐富的人力資源和充足的資金儲備。在此背景下，PPP的出現剛好給出了可以解決以上問題的鑰匙。PPP的出現是有著深刻的目的性的，即為了更好地進行公共服務。在此前提下，公共物品理論的重要性凸顯出來，既準確地詮釋了PPP出現的原因，又彰顯了PPP最顯著的特征，即公共性。

PPP具有公共性特征，主要體現在以下兩個方面：其一是私人部門通過“參與”來提供公共服務，這是獲取“養分”的過程，市場的參與是公共服務得以實現的先決條件，可以極大地提高公共服務的效能;其二是提供公共服務是政府機構的基本職能之一，政府起著重要的保障作用，有了政府的保證，公共服務才有公信力，諸多公共服務項目才得以順利推行。一個項目如若只有政府的參與，那么極為可能的結果就是效能低下，質量不過關，設施落后，不利于真正給大眾提供好的公共服務。相反，引進PPP，則會使得二者優勢互補，實現共贏，能夠充分調動市場主體的積極性，優化資源配置，高效能地提供公共服務。

根據以上論斷，基本可以認定PPP是機遇提供公共服務此種準公共物品而出臺的制度性安排。在政府部門人財物投入不足、效能低下的時候，引進社會性資本，通過合作來達成更好地為大眾提供公共服務的目標。這一制度性安排深刻體現了PPP的公共性特征，從這一點切入，可以更準確地理解準公共物品的內涵特征，進一步拓展公共物品理論。

在筆者看來，上述若干關于PPP的講述都可以看做是PPP存在的意義和價值，即通過PPP，政府可以解決自身存在的資金不足或資源不足等問題，通過借助私人部門的力量，高效能的提供更好地公共服務，從而真正實現雙贏。

（二）PPP公共性分析

通過上述必要性的分析可以知悉：PPP模式下，市場主體可以參與準公共物品的供給，這深刻體現了PPP的公共性。[1]與此同時，PPP這種制度安排又以提供更好地公共服務為目標，也體現了公共性特征。筆者現從公益性、廣泛性和特殊性三個方面詳細分析PPP的公共性。

1.公益性。公益性主要體現在項目的公益性上。全球范圍內，各個國家都有設置很多PPP項目，盡管存在規模和數量的不同，但卻具有較為一致的特點，即利潤率不高、覆蓋面較廣，這些集中體現了PPP項目的公益性。例如，美國自由女神像清污工程、英國國家圖書館變遷工程以及我國的諸如市政園林綠化工程、城市垃圾處理工程等，都采用政府和私人部門合作的方式，由民間力量承包相應的工作。在此過程中，企業或個人獲取一定的利潤，政府也會給與這些承包者相應的補償，使得相應的公共服務得以實現。這就深刻體現了PPP項目的公益性特征。

2.廣泛性。廣泛性主要指合作對象的廣泛性上。PPP模式下，合作方通常為民間的企業或者個人，且通常采用公開招標的方式，這意味著各類合作對象都有可能成為某一項目的合作者，具有普適性和廣泛性，公共性十分明顯。就拿英國國家圖書館變遷工程來說，搬遷之前的政府預算高達300萬英鎊，為了盡可能壓縮費用開支，圖書館向社會公開招標，由社會主體承擔搬遷工作，最終圓滿完成了此項工作。在這一案例中，公開招標和眾多社會主體的參與都體現了該項目實在非常公開公正公平的環境下進行的，且非常完美地達成了目標，這充分體現出了其公共性特征。再比如，我國各種公共基礎設施的建設工作，包括鐵路修建、市政工程建設、橋梁施工等重大民生工程都采取向社會公開招標的方式進行，最后都由具由合格資質并且滿足相應法律要求的承建單位獲得相應資格。這都充分體現了PPP的公共性。

3.特殊性。特殊性主要指合作對象的特殊性上，具體是說PPP的幾乎所有合作方都是以追求利潤為目標，具有無可爭議的市場化特征，此種特殊性某種程度上正體現了PPP項目的公共性。公共性特征除了表現為項目的公益性特征、合作對象的廣泛性特征，還體現為合作對象的特殊性上，即以市場需求為導向，通過完全商業化的制度安排來展開合作。比如A項目，從工程公開競標成功伊始，通過制定合理的項目預算，通過各方會談各種細節提交具體執行方案和計劃書，明確各方職責，簽訂風險協議，使得政府部門了解該計劃或者方案的細節，包括具體的工程成本和利潤等，這樣完全商業化的過程完全體現出了PPP項目的公共價值。

二、PPP（公私合作模式）的相關經濟法思考

（一）以“細節”為抓手，加強PPP立法

由于我國的基本經濟制度是以公有制經濟為主體，多種所有制經濟并存的經濟體制，所以對PPP（公私合作模式）的立法工作并不能照搬照抄西方國家的經驗，必須結合我國實際，多方考量，多角度思考，謹慎對待PPP立法工作。在具體的立法工作中，可以結合現有經驗進一步完善經濟法中有關PPP模式的法條，又要注意在細節上下功夫。諸如在PPP模式下。各類市政工程款項的最高限額和最低限額應該給予重點界定。就拿城市垃圾處理項目來說，一般情況下，城市垃圾的類型相對固定，處理的流程和工藝相對清晰，因此其花費標準相對來說較為容易確定。其具體費用標準可以采用加權平均的方式確定其范圍，即先確定甲乙丙三地的垃圾總量和費用數額，再匯總計算該地區垃圾處理的大致總量范圍和費用范圍。例如：甲地平均每日可處理垃圾120-180t，成本15萬元;乙地平均每日可處理垃圾110-200t，成本16萬元;丙地平均每日可處理垃圾130-210t，成本18萬元，總體計算下來，確定該地區平均每日處理的垃圾總量為110-210t，成本為15-18萬元。對上述標準進行確認后，后續的垃圾處理就會具有相應的依據，從而有效避免企業為了利潤虛增成本，更好地確保PPP項目的公共性。[2]

（二）強化法律“執行”，確保政策落地

與很多其他法律一樣，立法工作只是完成一項工作、實施好一個政策的基礎。習總書記曾經將《商君書》中的語句“國皆有法，而無使法必行之法”用作于《之江新語·弘揚法治精神，形成法治風尚》一文。這句話的最核心內涵就是強調執法的重要性。在當前的PPP項目中，除了仍然有很多領域存在法律的空白意外，很重要的就是將已經落到紙面的法律條文轉化成實際的落實行動。而要想真正使得已經出臺的法律真正得以貫徹落實，最為直觀和立竿見影的舉措就是進一步加強監管，政府要加強對企業的監管，企業要加強對執行的監督，第三方部門要加強對政府的監督。實際PPP項目中，在政府與企業簽訂合同開始某項目時，企業負責具體項目的開陣，并進行對內監督，政府負責監管企業的各種行為，第三方部門則負責監督政府，避免政府部門出現工作漏洞以影響PPP項目的正常運行，從而使得法律的威嚴得到保證，工程得以更為有序的進行[3]。

（三）經濟法下特許經營權的探討

因為PPP項目具有公共性，在PPP構建的進程當中，各種橫向縱向領域得以形成并得到拓展，因此，各種不同領域的制度安排就應運而生。要想了解全部領域所關聯到的理論基礎是不現實的，因為涉及公共服務的實踐問題具有復雜的交叉特性。所以筆者接下來會議特許經營權為切入點，采用經濟法工具來深入分析PPP。

1.特許經營的特殊性。在公共服務提供的過程當中，包括交通運輸、水利、能源、市政工程、環境保護等公用事業和基礎設施建設等領域都處于特許經營范圍，通常都依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。國家大力推進采用PPP模式來規范特許經營。之所以如此，是因為PPP具有公共性特征，尤其是與PPP項目的公益性有關。當前，在民商法、行政法以及國際經濟法等領域對特許經營的研究是比較深入的，但其實特許經營還涉及大量的經濟法學問題。從經濟法的角度加強對特許經營的分析和研究，對于深入研究特許經營的特殊性具有十分重要的現實意義。

特許經營具有特殊性。與民商法和行政法中對特許經營關注的點不一樣的是，經濟法可分別從“特許”和“經營”兩個維度展開探討。一方面，要弄清楚“特許”和許可的關系。若“特許”是行政許可中的一種，那么它與一般行政許可有什么不同呢？為什么國家要在某些行業中實行“特別許可”？而這些領域或者行業為什么不能開放給其他市場主體？政府的此種實施“特許”行為又會否形成壟斷？而以上問題與準公共物品、公共性又有什么關系？另一方面，在特許的“經營”中，同樣存在其他一般經營中的風險和收益問題，而經濟法研究的一個基本問題就是如何防范風險和分配收益

所以，要認真研究特許經營的收益和風險問題。另外，關于特許經營的特殊性研究，從前的國際經濟法和行政法大多從公與私、政府和企業的角度來開展分析探討。與此相比較，利用經濟法的理論對深入研究特許經營的基本結構有著極大益處和現實意義，并基于此來探索特許經營的主體理論。比如說，從經濟法的角度來切入，第一，特許經營的主體存在一個二元層級結構，包括市場主體和政府，又或是調制主體和調制受體;第二，從市場主體角度切入，有著消費者和經營者的二元平面結構。上面提到的政府部門、經營者、消費者這三類又可被截石位政府及政府各部門、特許經營者及特許經營的實施主體、公共服務的消費者三者間的關系。

2.經濟法探究特許經營協議的性質。一直以來，對于特許經營協議的具體性質都存在兩種類型的爭議。一種爭議是將特許經營協議歸類為民事責任合同，另一種爭議則是將特許經營協議歸為行政責任合同。對于以上兩種歸類，筆者建議將“特許”和“經營”結合起來，從一個有機整體的的角度，采用經濟法進行深入分析探索，從而打破行政和民事二者的界限。

由于PPP的最基本特征，即公共性，以及經濟法下的整體研究視角，我們并不難發現，在實踐中，PPP的項目開發始終和經濟法下的制度性安排關系密切，諸如稅收優惠、產業扶植及財政補貼等制度性安排。經濟法中的諸多安排確保了私人部門和政府部門能夠精誠合作，一方面跳出了傳統行政治理的怪圈，另一方面也著力強化了經濟法中的各種制度安排，換句話說，重新定位了經濟調度權。私人部門在與政府部門進行合作時，必須對經濟法中以合作為基礎的法條進行重點注意，比如要著重強調財政法中對口協議的有關內容以及反壟斷法中的和解協議條款等。而不應因為政府是政治性權力機構，就把合同判定為行政合同。

綜上所述，相關部門務必要進一步強化對公私合作模式即PPP模式的研究力度，要在PPP存在十分必要的前提下，做好公共性解析。此外，還要結合部分特許經營的性質開展有關研究，做好PPP項目管理工作，從而為做好公共服務奠定基礎，保證項目的正常進行。

參考文獻：

[1]吳東.PPP的公共性及其經濟法解析[J].法制博覽，2017，15：206-207.

[2]姚東旻，李軍林.條件滿足下的效率差異：PPP模式與傳統模式比較[J].改革，2015，02：34-42.

[3]高穎，張水波，馮卓.PPP項目運營期間需求量下降情形下的補償機制研究[J].管理工程學報，2015，02：93-102.

（作者單位：山西財經大學）