PPP項目社會資本方招商前提條件淺析

駱珉　楊少麗

摘要：當前PPP項目的廣泛應用，對城市基礎設施的完善及其發展水平的提升提供了支持。實踐中PPP項目進行社會資本方招商工作時，為了確保招商效果良好，需要具備一定的前提條件。基于此，本文對PPP項目社會資本方招商前應具備的條件進行系統闡述。

關鍵詞：PPP項目;社會資本方;招商工作;前提條件

中圖分類號：F283

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2019）010-0079-01

一、引言

加強PPP項目社會資本方招商前應具備的條件分析，能為招商工作有效開展打下良好基礎，全面提高社會資本方招商工作效率及質量，確保項目后續在執行階段的順利履約。[1]因此，在開展PPP項目社會資本方招商工作前，需要對應具備的各項前提條件進行充分準備，確保社會資本方招商工作順利完成[2]。

二、社會資本方招商各項前提條件分析

《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資[2016]2231號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）和《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）等文件（以下分別簡稱為“2231號文”，“113號文”以及“92號文”）中，對于社會資本方招商工作前各項前提條件進行了較為明確的規定，下面對各項前提條件逐一進行分析。

1.項目立項工作

2231號文明確規定，PPP實施方案審批應在項目立項工作完成后開展，而PPP實施方案是招商工作啟動的必備條件之一，對于保障PPP項目社會資本方招商工作的成功落地具有極其重要的意義。首先，項目立項工作的完成是項目合法性的根本依據，明確了項目合作范圍、邊界和產出標準，這是開展后續工作的基礎;其次，立項階段的研究論證工作是各方對項目核心經濟技術參數統一共識的基礎，亦是科學預測項目建設運營投入和成本的重要依據，直接指導了后續工作開展的技術路徑。

2.項目實施方案

2231號文、113號文及92號文均明確要求，PPP項目實施方案應報本級人民政府審批后方可開展社會資本方的招商工作。PPP項目實施方案可看成是PPP模式層面的“立項文件”，對采用PPP模式的必要性和可行性進行研究論證，設計風險分擔合理、利益共享公平、競爭機制充分的方案要點，直接指導后續采購文件、合同草案的編制工作。實施方案中項目區位、占地面積、土地使用等涉及國土、規劃審批手續的有關內容宜在招商前明確有關部門意見，避免招商后出現重大變化或調整導致項目無法實施或邊界不清。

3.物有所值評價及財政承受能力論證

113號文和92號文規定，PPP項目應開展物有所值評價及財政承受能力論證工作，主要目的是論證PPP模式是否較傳統模式更經濟或更有效率，年度財政預算是否滿足項目需求。根據PPP項目付費模式的不同，物有所值評價和財政承受能力論證的必要程度也不同。對于政府付費或可行性缺口補助項目，由于使用財政性資金作為社會資本提供公共服務的對價，物有所值評價和財政承受能力論證工作均需開展，以此評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響;對于使用者付費項目，由于項目經營收入能夠完全覆蓋建設及運營成本，無需使用財政性資金，因此可不用進行財政承受能力評估。

4.合同草案

113號文規定項目采購文件應包括項目合同草案及其他法律文本，2231號文規定實施機構應依據審查批準的實施方案組織起草PPP合同草案，因此合同草案的編制是社會資本方招商前的必要前提工作。合同草案是對PPP實施方案的具體細化，明確約定了合作期限內政府和社會資本方合作的技術邊界、商務邊界和法律邊界，是項目執行階段合同履約的供根本依據。因此，合同草案中除了各方權利義務、合作期限、產出說明、收入及回報機制、調價機制進行說明外，還應對各種非正常運營條件下的處理方法做出明確規定，以確保項目能夠運行在合理可控的風險區間內。此外，由于PPP合同草案的內容涉及項目前期工作、規劃條件、土地使用、項目建設、項目運營、過程監管、價格調整等多方面內容，因此建議合同草案在隨項目采購文件發布前應征求各個相關部門的意見并加以完善。

5.初步設計概算

除了上述幾項在政策文件中明確規定的應在社會資本方招商工作啟動前應具備的前提條件外，在實踐中經常引起爭議的另一項招商前提是初步設計概算批復工作?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第九條規定，如果社會資本方是通過招標方式確定且具備相應的建設能力，則社會資本方可以自行建設項目而無需通過施工招標產生。由于PPP市場中施工承包方仍是社會資本方的中堅力量，因此PPP項目普遍采用了投資施工一體化的方式，將項目施工納入招商范圍，以增加項目對社會資本方的吸引力，同時也加快項目推進進度[3]。但是《招標投標法實施條例》對此類PPP項目是否需要批復初設概算后再開展招商工作沒有明確規定。本文認為，對于招商工作啟動前是否應該完成初步設計概批復工作，應該分不同條件來判斷：

（1）對于投資風險完全由社會資本方承擔的PPP項目，可以不審批初步設計概算。

（2）對于政府分擔投資風險且項目市場化程度較高、預期競爭較為充分的PPP項目，在明確項目產出說明和核心邊界條件的前提下，可以不審批初步設計概算，通過充分的市場競爭來降低政府所承擔的投資變化風險。

（3）對于政府分擔投資風險且項目市場化程度不高、難以實現充分競爭的PPP項目，建議政府方審批初步設計概算，以控制好政府應承擔的投資變化風險。

三、結語

綜上所述，PPP項目社會資本方招商工作應具備的各項前提條件都有其必要性和重要意義。建議在社會資本方招商工作啟動前，應完成項目立項工作、項目實施方案編制和審批工作、物有所值評價及財政承受能力論證報告的編制和審查工作、合同草案的編制工作，并根據項目特點視情況完成項目初步設計概算的批復工作，以保證招商工作的科學性、競爭的充分性和有效性。

參考文獻：

[1]羅毅.論PPP項目模式的規范性[J].建筑與預算，2018（12）：16-21.

[2]舒暢.PPP項目招投標中存在的問題與對策探索[J].現代營銷（下旬刊），2018（11）.

[3]李彩鳳.PPP項目施工是否必須二次招標[J].中國招標，2018（10）.