城鎮低效存量建設用地再開發途徑分析

趙彩云

摘要：隨著社會經濟的發展和城市化建設進程的推進，土地保護與建設用地保障之間的矛盾更加凸顯，傳統僅僅憑借爭取新增建設用地指標來保障建設用地的策略已經難以為繼，在新時期新形勢下，必須要真正認識到城鎮低效存量建設用地的再開發工作，堅持走內部挖潛、盤活存量，促進土地利用率提升的道路。本文針對城鎮低效建設用地再開發的意義和途徑進行了一番分析。

關鍵詞：城鎮低效用地;再開發;對策;途徑

中圖分類號：F299.23

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2019）010-0496-01

重視城鎮低效存量建設用地的再開發工作，這是完善節約集約用地制度，盤活建設用地存量，促進土地利用率提升，確保城市化建設持續推進的客觀要求。與此同時，對貫徹執行創新、協調、綠色、開放、共享的現代化發展理念，推動城鎮更新改造和產業轉型發展也具有非常重要的現實意義。

一、城鎮低效建設用地內涵及開發意義

早在2013年，我國國土資源部的文件中就已經將城鎮低效用地的概念進行了明確解釋，即是城鎮中布局分散、管理利用粗放、用途不科學的存量建設用地。在充分考慮到強度方面利用粗放、布局方面較為混亂、功能方面用途不合理、人居環境方面品質落后等因素，可納入城鎮低效建設用地范圍的包括國家政策規定的禁止類、淘汰類產業用地;不滿足安全生產與環保標準的用地;“退二進三”產業用地以及規劃明確改造的城鎮、城中村等。和閑置土地、轉而未供土地以及空閑土地存在明顯區別的是，城鎮低效建設用地往往偏向于首次開發建設基本結束，但由于其他因素造成在當前社會經濟環境下利用效率不高的土地，其中還包括一些空閑土地。判斷土地是否屬于城鎮低效建設用地，目前來說還沒有一個明確的標準，應當按照不同地區的實際發展情況來認定[1]。

對于城鎮低效建設用地的再開發來說，即是借助于轉變目前的土地利用模式，對過去用途不科學以及利用效率不高的土地實施重新規劃與開發，從而促進土地資源利用效率的提升，實現產業結構的優化升級，確保社會經濟得以持續健康發展。城鎮低效建設用地的再開發屬于一項系統性復雜性的工作，通常會關系到很多方面的內容，比如說針對違法用地的處理、土地產權的征收以及落后產業的優化升級和配套設施的建設完善等。在現階段的社會經濟發展形勢下，對于城鎮低效建設用地的再開發具有十分重要的戰略意義，它不但能夠為城鎮化建設發展提供有效保障，同時也能夠轉變過去很長時間以來土地粗放、效益低下的狀態。

二、城鎮低效存量建設用地再開發途徑

（一）發揮政策紅利，加大政策供給

首先應當持續推動城鎮低效建設用地違法補償征收，對市場主體通過土地二級市場收購相鄰多宗地塊，實施集中開發利用，通過批準能夠協議出讓的根據協議出讓辦理供地。實施聯合再開發的，地塊開發結束后根據再開發方案中規定比例，把產權分割登記到聯合體名下。針對除公開招拍掛出讓項目外，免收市政基礎設施配套費。其次要促進政策倒逼，堅持“誰畝產效益高，要素就向誰集聚”的原則，完善工業項目績效評價體系，對工業企業實施分類管理，借助于政策手段和經濟杠桿來倒逼企業提升土地利用效率。最后應當實施有效的政策激勵，城鎮低效建設用地開發工作必須要充分發揮市場作用，吸引更多企業與個人參與其中，以推動產業升級，促進城市建設發展。

（二）嚴格多規編制，留有彈性空間

應當健全城鎮低效建設用地再開發工作的規劃編制以及審批體系，城鎮低效建設用地再開發工作必須要充分考慮到總體規劃與詳細規劃之間的協調，突出總體規劃與詳細規劃在實際工作中的重要地位。相關負責單位必須要重視對低效建設用地再開發工作的組織，在規劃編制、實施以及監督考核的過程中發揮出主導作用，真正體現出專項規劃、年度計劃的功能與作用，真正銜接好目前已有的土地利用規劃、城鄉規劃以及產業發展規劃，推進多規合一，確保城鎮低效建設用地再開發工作的靈活性與可操作性。

（三）滿足合理訴求，完善收益分配

應當真正尊重原土地使用權人的意愿，確保其擁有再開發的知情權與參與權，構建更加平等的協調體系，處理好人民群眾的利益訴求問題，貫徹落實公平、公開、公正的要求，充分考慮到各方的合法利益實現，促進共贏。在城鎮低效建設用地再開發過程中，關系到開發規劃、征收補償、收益分配等問題的，需要進行充分論證，依法協商決定并向全社會進行公告。另外應當健全土地收益分配制度，對土地增值收益予以科學分配，特別是和原權利人合理共享，針對自行或轉讓開發利用的情況，原權利人必須要補繳差價以及稅費，同時分類收取各個用途的改造項目地價。支持企業主依靠已有廠房、土地實施技術優化升級，推動傳統產業降本增效[2]。

（四）強化過程控制，重視監督考核

一方面應當著重從開發強度管理、容量管理、時序管理出發，對城鎮低效建設用地再開發工作指標以及時序上予以控制，保證此項工作能夠依法有序執行，確保土地市場能夠得以穩定健康發展。另一方面應當積極落實國土資源“一張圖”建設，促進低效建設用地再開發工作信息化建設，做好對再開發項目的動態化監督管理。另外必須要落實好對低效建設用地再開發工作的考核，對于工作不力的應當予以約談問責，工作績效較好的應當按照獎懲制度給予激勵。

（五）保護文化生態，注重協調發展

對于城中村的改造工作來說，應當特別強調對歷史文化以及傳統風貌的有效保護，力求保存具有地方特色的景觀，充分尊重城市文化的差異性與多元化，確保城市轉型發展和文化傳承之間的平衡。特別是對于拆除重建工作來說，可以合理保留能夠彰顯出原有文化風貌的環境因素與文化因素，第一時間做好被拆除民居中傳統構件的整理工作，同時盡量在新建筑與景觀建設中予以應用。另外，還需要不斷優化城鎮低效建設用地結構，提升服務型用地比重，控制發展型用地比重，優化城鄉土地布局。

三、結語

總之，進入新世紀以來城鎮化建設速度日益加快，對于土地的需求讓過去僅僅依靠土地增量促進城市發展的模式已經難以適應新時期的要求，城鎮低效建設用地的再開發慢慢成為提升土地資源利用效率的一種有效做法。我們必須要堅持從全局出發，結合地區實際情況，統籌存量土地資源，促進低效建設用地再開發利用工作的有序推進。

參考文獻：

[1]唐琰斌.淺談建德市低效用地再開發[J].浙江國土資源，2018（9）：39-41.

[2]李哲，代顯峰.城鎮低效用地再開發政策初探[J].國土資源，2018（5）：54-55.