煤炭企業實施去產能政策面臨的困難與對策建議

文/李 華（安徽相王醫療健康股份有限公司）

2016年2月，國務院印發《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（以下簡稱《意見》），本輪煤炭行業供給側改革正式開始。3年過去了，《意見》提出的“退出煤炭產能5億噸、減量重組5億噸”的目標基本實現，煤炭企業的經營形勢根本扭轉，全行業實現了較大幅度盈利。表面上看，煤炭行業去產能達到了預期目標，但是許多深層次問題一直伴隨在去產能的過程中，還需要花大力氣去解決。

一、煤炭企業去產能過程中存在的問題分析

1.職工安置問題

煤炭去產能全行業涉及130萬名職工，占全行業職工總數的22%。在分流安置職工的實踐中，主要存在以下突出問題。一是煤炭產業是勞動密集型行業，從業人員眾多，若淘汰落后產能，關閉僵尸企業，將會導致大量人員失業，社會將面臨大量職工轉崗和安置的問題。二是煤礦職工思想觀念轉變慢，技能單一，對煤礦的依賴性大，轉崗分流的難度大。三是配套資金很難到位。根據中央和《安徽省鋼鐵煤炭行業化解過剩產能職工分流安置資金共管賬戶管理暫行辦法》有關要求，去產能職工分流安置費用由中央、安徽省承擔50%，地方政府與企業承擔50%。但是由于地方政府財政困難，往往通過退出產能礦井土地收儲出讓取得的收入予以解決。但由于退出煤礦偏僻，土地收儲資金很難落實到位，導致地方政府的配套資金遲遲無法到位。四是地方政府核定離崗退養人員基本生活費用較低。五是去產能專項獎補資金使用范圍不明確。《意見》指出專項獎補資金用于職工內退需繳納的各類保險、基本生活費、清償工資、解除勞動合同的經濟補償金等，對于在職傷病亡遺屬生活補貼、工亡遺屬生活待遇、工傷職工由企業負擔的工傷保險、職工分流外出的各項費用，以及其他發生在職工身上的歷史遺留費用等是否可以使用專項資金，《意見》沒有明確說明。

2.去產能礦井的債務處置問題

煤炭企業自2013年進入“冬天”以來，歷經4年多的生死考驗，目前全行業雖然逐步走出低谷，但企業的債務問題并沒有從根本上解決，煤炭企業的資產負債率依然居高不下。當前，隨著去產能政策的深入實施，煤炭企業的資產負債率將會進一步提高。一是關閉后的煤礦資產處理變現能力極弱。煤礦資產的專用性高，許多成本都是沉沒成本，絕大部分資產將形成凈損失，難以收回變現。二是關閉煤礦的自身債務均由母公司統借統還，即使少部分是以自身名義發生的債務，也都要由上一級母公司進行擔保，煤礦關閉退出后，事實上所有債務均由集團公司承擔。三是關閉礦井的職工安置涉及人數多，費用高，國家獎補資金杯水車薪，資金缺口大，只能靠存續的母公司借款解決。

3.去產能治理中市場和政府的關系問題

改革開放40年來，我國經濟體制改革的核心問題一直沒有根本解決，這個核心問題就是政府與市場的關系，即市場配置資源的決定性作用沒有很好地發揮出來。不論是煤炭產業的“黃金十年”，還是煤炭行業當前的供給側改革，都不是真正的市場經濟體現。比如本輪煤炭去產能的調控，為加強政策的貫徹執行，國家發改委、國家能源局組織有關部門，對煤礦超能力生產和落實276日工作日制度情況進行督查暗訪，這是典型的行政手段。煤炭去產能，打壓供給，人為地縮小供需之間的鴻溝，煤炭價格反彈，煤炭行業脫困，達到了政府宏觀調控的目標。但是從長遠來看，可能若干年后又會產生新一輪的供需失衡。對此，2018年，煤炭行業去產能政策由“總量性去產能”轉變為“結構性去產能、系統性優產能”。這也再一次證明市場未能充分發揮作用。

就中國當前的能源結構來說，煤炭是主力軍，煤炭市場也是最放開的市場，但是煤炭行業冰火兩重天的境遇，從反向說明煤炭經濟還不是真正的市場經濟。首先，煤炭價格的形成機制存在問題，煤炭價格沒有真正反映出市場供求關系。煤炭與電力企業的博弈一直沒有解決好，不是“電找煤”，就是“煤找電”，背后都有政府過度干預的影子。1993年，煤電兩個行業就開始了博弈；1995年，煤炭價格國家表面上說放開，實際是“放而不開”，電煤實行的是政府指導價；1996—2001年，國家實行“煤電價格聯動”政策，但實際上該政策很難落實；2002—2006年，國家實行電煤放開，但由于電價不放開，政府不得不在中間協調；2013年以來，煤電之間的互博政府不再協調，煤價自此徹底放開。但是從實際情況來看，2013年以來國家出于多種考慮，直接或間接地給予煤炭產業“政策扶貧”，這又導致電力企業怨聲載道。可見，煤炭市場上的價格未必是真正的市場價格，煤炭資源的配置依然以行政手段為主。其次，我國的煤炭企業基本都是國有企業，而國有企業的市場主體身份天生不足。既然是國有企業，理所當然要承擔社會職能、政治職能，這樣煤炭企業的興衰就不是由市場決定，實質上還是由政府決定。

二、落實煤炭企業去產能政策的對策建議

1.妥善安置職工

妥善安置職工是去產能工作的重中之重，是基礎性工作。在當前形勢下，煤炭企業可以通過轉崗就業、扶持創業、內部退養、公益性崗位安置等多種渠道，逐步優化人力資源結構，合理安排分流職工，穩步推進職工安置工作。一是建立關閉退出機制，多渠道分流安置富余人員。通過內部調劑、放假待崗、轉崗培訓、停薪留職、內部退養等措施，與職工充分協商，經本人自愿，企業同意并完善相關手續，確保富余人員安置到位。二是鼓勵體制機制創新，促進社會再就業和創業。積極營造“大眾創業，萬眾創新”的氛圍，鼓勵富余人員自主創業，拓寬就業渠道。可與單位簽訂帶領富余人員創業協議，約定扶持期，制定獎勵政策，消除創業人員的后顧之憂。三是對不能實行市場就業的困難職工，企業要積極向政府申請資金、政策扶持，對其進行妥善安置。建議企業加大培訓范圍和力度，提高職工的崗位適應能力。各級政府必須到位不虛位，要落實配套資金，提供更多的公益性崗位，擴大去產能獎補資金的適用范圍，切切實實按照國家政策文件要求去做，為企業解決實際負擔。

2.多渠道處置去產能企業債務

一是盡快研究制定去產能煤礦資產與債務處置可操作的實施辦法。目前已出臺的政策文件原則性的規定多，可操作性不足。如2016年12月由中國銀監會、發展改革委、工業和信息化部聯合發布的《關于鋼鐵煤炭行業化解過剩產能金融債權債務問題的若干意見》（銀監發〔2016〕51號），雖然提出13條意見，但操作性依然不強，還需要盡快出臺配套辦法或實施細則。二是對關乎國計民生和國家安全的戰略性企業，按照要求完成去產能的關閉煤礦債務，由金融機構核銷本息或停息掛賬。三是實施債轉股，建立債轉股平臺，實施債權轉股權，做到應轉盡轉。四是發行特別國債，以退出產能煤礦所欠集團公司債務為限，由財政部發行特別國債，支持集團母公司貸款銀行核銷去產能涉及的債務。

3.真正發揮市場配置資源的決定性作用

一是要建設好、維護好市場外部環境，完善市場基本制度，轉變政績觀和發展觀，更多地扮演“守夜人”角色，弱化父愛主義情結，宏觀經濟調控盡量以經濟、法律手段為主，以行政手段為輔，避免煤炭產業的大起大落。二是加強煤炭經濟的預警研究，充分發揮專家學者“智囊團”的作用，盡可能地超前做出理性判斷，提前釋放政策信號，加強對煤炭企業的引導，從而保證煤炭供需的長期均衡，保持煤炭經濟的長期穩定。