“一帶一路”延伸推動中拉合作進入新階段

江時學

【內容提要】“一帶一路”延伸到拉美后，中拉關系進入了新的發展階段。為使這一延伸取得更多早期成果，雙方應在“五通”領域采取一系列實實在在的措施。為促進政策溝通，有必要多管齊下，進一步完善現有雙多邊對話機制，為“一帶一路”建設提供保障。為推動設施聯通，有必要正確判斷基礎設施工程的難易程度，尋求最佳合作模式，認真做好可行性研究。為加快貿易暢通，應繼續發揮各自比較優勢，與更多拉美國家簽署自由貿易協定，繼續加大對拉美實體經濟的投資力度。為落實資金融通，有必要積極發展開發性金融及普惠金融，加大與美洲開發銀行合作力度，努力化解風險。為實現民心相通，有必要大力推進人文交流，深化中拉雙方的相互認知。

【關鍵詞】中拉關系;“一帶一路”倡議;“五通”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.06.004

拉丁美洲和加勒比地區（下稱“拉美”）是發展中國家的重要組成部分和中國重要合作伙伴。近年來，中拉各領域合作全面快速發展，進入了攜手打造命運共同體的發展新階段。因此，將拉美視為“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸，有利于擴大“一帶一路”覆蓋面，提升“一帶一路”的國際地位，調動拉美在構建人類命運共同體過程中發揮更大作用。

“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸

2017年5月，習近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中指出，“一帶一路”建設植根于絲綢之路的歷史土壤，重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放。不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是“一帶一路”建設國際合作的伙伴。“一帶一路”建設將由大家共同商量，“一帶一路”建設成果將由大家共同分享。[1]

時任智利總統的巴切萊特和阿根廷總統馬克里出席了首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。2017年5月13日，習近平主席在同巴切萊特總統舉行會談時指出，雙方要以雙邊自貿協定升級為主線，構建多元合作格局，在“一帶一路”建設框架內對接發展戰略，促進相互投資，推進兩國在基礎設施建設、地區互聯互通、清潔能源、信息通信等領域重大合作項目。[2] 5月17日，習近平主席在同馬克里總統舉行會談時贊賞阿根廷支持并積極參與“一帶一路”建設，強調拉美是“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸。[3]

2018年1月22日，中國—拉美和加勒比國家共同體（下稱“拉共體”）論壇第二屆部長級會議發表了關于“一帶一路”倡議的特別聲明。聲明指出，拉共體國家外長對中國外長關于“一帶一路”倡議的介紹表示歡迎和支持，認為該倡議可以成為深化中國與拉美國家經濟、貿易、投資、文化、旅游等領域合作的重要途徑。[4] 應習近平主席邀請，智利總統皮涅拉于2019年4月24—28日對中國進行國事訪問并出席第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。截至2019年4月30日，中國已與19個拉美國家簽署了共建“一帶一路”合作文件。[5]

政策溝通

加強政策溝通是“一帶一路”建設的重要保障。在“一帶一路”倡議提出以前，中國就已經與許多拉美國家建立了多種多樣的政策溝通機制。例如，中國與阿根廷在1990年11月建立了兩國政府磋商制度，在2013年9月建立了政府間常設委員會機制;與巴西在2006年成立了高層協調與合作委員會;與秘魯在1992年建立了政治磋商制度;與委內瑞拉在1991年建立了外交部磋商制度，在2001年成立了兩國高級混合委員會;與智利在2005年成立了議會政治對話委員會;與墨西哥在2004年成立了政府間兩國常設委員會，在2008年建立了戰略對話機制。

除雙邊對話機制外，中國還與拉共體建立了多邊對話機制。[6] 2012年8月，雙方就建立中國—拉共體“三駕馬車”外長對話機制達成共識。2015年1月8—9日，中國—拉共體論壇首屆部長級會議在北京舉行;第二屆部長級會議于2018年1月19—22日在智利首都圣地亞哥舉行。[7]

2017年5月14日，中國國家發展和改革委員會主任何立峰在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇“政策溝通和戰略對接”平行主題會議上表示：“經過三年多來與各國共同推進‘一帶一路建設的實踐，我們體會到，做好國與國之間的政策溝通，需要重點加強四個層面的對接。”這四個對接即發展戰略、發展規劃、機制與平臺及具體項目的對接，其中最重要的是發展戰略和發展規劃的對接。[8]

但是，大多數拉美國家并未制定發展戰略或發展規劃。有些拉美國家曾提出一些類似發展戰略或發展規劃的設想，但并未得到很好的落實。在此背景下，中國與拉美國家的政策溝通除了發展戰略或發展規劃的對接，更重要的是進一步完善現有的雙多邊對話機制。

在完善現有雙邊對話機制的過程中，既要強調頂層設計的重要性，也要最大限度地發揮智庫、企業和非政府組織的作用;既要倡導對話方式的靈活性，又要力求實現更高的機制化;既要重視對話的形式和內容，也要關注對話成果的落實。

多邊對話機制是中國與拉美開展整體外交的重要內容之一。2016年11月發布的《中國對拉美政策文件》第七部分“整體外交”寫道：“中方愿與拉方一道，根據《中拉論壇首屆部長級會議北京宣言》《中拉合作規劃（2015—2019）》《中拉論壇的機制設置和運行規則》相關精神和主要目標，堅持尊重、平等、多元、互利、合作、開放、包容和不設條件原則，積極推進論壇框架下各領域合作。發揮好論壇部長級會議、中國—拉共體‘四駕馬車外長對話、國家協調員會議等機制作用，舉辦好政黨、法律、青年、智庫、基礎設施、科技創新、企業家、農業、民間和地方友好等領域分論壇活動，辦好中國—加勒比經貿合作論壇，不斷完善中拉論壇機制建設，在條件成熟時舉行由中國和拉共體成員國領導人共同出席的峰會。”[9]

在完善多邊對話機制時，中拉雙方需要考慮以下幾個重要問題：一是能否恰如其分地處理多邊與雙邊對話機制的關系。多邊對話機制的優勢是顯而易見的，其中最大優勢就是為雙方節省了大量外交資源。但是，過去幾十年中拉關系的發展進程表明，絕大多數合作項目均以雙邊關系為基礎。尤其在經貿領域，雙邊合作的現實可行性和客觀條件大大優于多邊合作。這意味著，多邊和雙邊對話機制各有千秋，相互不能取代。二是能否強化拉共體的功效。拉共體作為拉美國家的一體化組織影響重大，但過去幾年該組織的功效似乎低于最初預期，不團結現象較為明顯。因此，如要完善中國與該組織之間的政策溝通，必須處理好其目前面臨的主要困境。三是能否將中拉政策溝通中的多邊對話機制范圍拓展到聯合國拉美和加勒比經濟委員會及美洲開發銀行。這兩個多邊機構對拉美國家的經濟發展政策影響重大，前者體現在政策層面，后者體現在資金層面。因此，吸納其參與中拉政策溝通對完善中拉多邊對話機制大有裨益。[10]

設施聯通

設施聯通是“一帶一路”建設的優先領域。中方希望沿線國家能在尊重相關國家主權和安全關切的基礎上，加強基礎設施建設規劃、技術標準體系對接，共同推進國際骨干通道建設，逐步形成連接世界各國的基礎設施網絡。

基礎設施落后是絕大多數拉美國家的“老大難”問題。英國《經濟學家》雜志曾于2018年3月10日撰文稱：“在拉美，60%的道路沒有鋪設路面。這一百分比高于亞洲新興經濟體的46%和歐洲的17%……三分之二的污水未經處理就被直接排放。衛生條件差和清潔飲用水匱乏，成為5歲以下兒童面臨的第二大殺手。電力在輸送過程中的損耗程度，是世界上最高的。除撒哈拉以南非洲國家以外，拉美國家基礎設施投資占GDP的比重在世界上是最低的。”[11] 英國《金融時報》曾于2013年6月19日撰文稱：“高成本讓巴西廠商難以承受。將一瓶葡萄酒從米奧羅位于葡萄園山谷的葡萄園運輸至不到500公里之外的最近港口，其成本與將這瓶葡萄酒發運至中國一樣多。”[12] “一帶一路”倡議將為中國參與拉美基礎設施建設提供更多機遇。為使這些機遇成為現實，有必要關注以下幾個問題。

一是正確判斷基礎設施工程實施的難易程度。受政府政策、自然條件、資金來源、技術要求、施工期限及生態環境等因素影響，不同基礎設施工程難易程度不同。因此，在與拉美國家共商、共建基礎設施工程時，必須對其難易程度作出恰如其分的判斷。[13]

二是尋求最佳合作模式。基礎設施領域的投資具有資金需求量大、施工期限長、技術難度高及投資回報慢等特點。根據以往中拉合作的經驗及拉美的現實條件，公私合營模式（PPP）以及建設—經營—轉讓（BOT）模式具有一定優勢。

三是認真做好可行性研究。基礎設施領域絕大多數工程項目耗資巨大，為避免諸如委內瑞拉高鐵項目之類的“停工”情況再次發生，有必要認真做好能否提升商業價值及能否盈利等可行性研究，正確處理義利關系。[14]

四是最大限度規避風險。在拉美，由于基礎設施領域工程項目在當地乃至全國都會產生重大影響，各種利益集團與政府、執政黨和反對黨在其中的關系極為復雜，由此而來的風險不容低估，需要防止墨西哥高鐵項目[15]之類的事件再次發生。

貿易暢通

貿易暢通是“一帶一路”建設的重點內容。[16] 中拉經貿關系有利于中國，也有利于拉美，是一種實實在在的“雙贏”，為推動南南合作作出了貢獻。將拉美作為“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸，必然會有力地推進中拉經貿關系發展。當然，為進一步推動貿易暢通，還應采取以下措施。

一是繼續發揮各自比較優勢。中國制造業能力強，拉美自然資源豐富，雙方的比較優勢奠定了互補性的基礎，也為雙邊貿易提供了動力。但是，在部分拉美國家看來，中國大量進口其初級產品助長了拉美經濟的“大宗商品化”和“再第一產業化”。與此同時，絕大多數拉美國家的出口產品種類不多且競爭力弱，無法充分利用龐大的中國市場。換言之，中國應盡量照顧拉美的利益訴求，但拉美也應大力發展非傳統出口貿易。

二是力求與更多拉美國家簽署自由貿易協定。迄今為止，中國已經與智利、秘魯和哥斯達黎加簽署了自由貿易協定，中智自由貿易協定甚至已成功實現升級。[17]事實表明，這些協定促進互利共贏，對推動中國與上述三國的經貿關系作出了重大貢獻。因此，中國應與更多拉美國家達成自由貿易協定，以便向拉美和世界昭示中國積極參與和推動開放型世界經濟的決心，并使更多拉美國家受益于“一帶一路”倡議中的貿易暢通。[18]

三是繼續加大在拉美制造業和農業等實體經濟的投資力度。雖然中國在拉美的投資不斷擴大，但大多數投資流向了開曼群島和英屬維爾京群島。為使拉美國家更好地得益于“一帶一路”倡議，有必要更加重視在其制造業和農業等實體經濟方面的投資。為使中拉雙方在投資領域獲得雙贏，拉美國家應積極改善其投資環境，中國企業應勇于承擔相應責任。

資金融通

資金融通是“一帶一路”建設的重要支撐。隨著貿易關系的快速發展，資金融通是一種水到渠成的必然結果，并將在落實“一帶一路”倡議過程中與貿易暢通相得益彰。

在“一帶一路”延伸到拉美前，中國與拉美的資金融通已初見成效。例如，2015年9月1日，中國人民銀行宣布，為推進中拉產能合作，中國人民銀行、國家外匯管理局會同國家開發銀行發起成立了中拉產能合作投資基金。[19] 2016年1月12日，中拉合作基金正式投入運營。該基金是由習近平主席在2014年7月出席中國—拉美和加勒比國家領導人會晤時宣布啟動的，由中國進出口銀行和國家外匯管理局共同發起。

截至2017年6月，中國已向拉美提供了超過1400億美元貸款，相當于美洲開發銀行、安第斯開發銀行和世界銀行對拉美提供的貸款之和。[20] 此外，中國人民銀行已與巴西、阿根廷、蘇里南和智利四國簽署了本幣互換協議，并分別在2015年5月和9月指定中國建設銀行智利分行和中國工商銀行阿根廷分行為人民幣清算行。中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國交通銀行已在拉美開設了十多家分支機構。[21]為使中拉資金融通在“一帶一路”倡議下收獲更多成果，有必要采取以下措施。

一是積極扶持開發性金融。開發性金融是指不靠政府補貼，以信用支持、市場運作、自主經營為依托，注重長期投資、保本微利以及財務可持續性的金融運轉模式。這一模式既能連接政府與市場、整合各方資源，又能為特定需求者提供中長期信用支持;既能通過投資于實體經濟或基礎設施等領域培育新的增長動能，還能對商業性資金起引領示范作用，以市場化方式予以支持。2019年4月22日，中拉開發性金融合作機制成立大會暨首屆理事會會議在京召開，各成員行共同簽署了中拉開發性金融合作機制合作協議，這是中國與拉美之間首個多邊金融合作機制。[22] 中拉雙方應不斷鞏固和拓展此類成果。

二是大力發展普惠金融。國際貨幣基金組織最新研究表明，更具金融包容性的國家經濟增長率要比金融包容性較差的國家高出2—3個百分點。[23] 為使拉美得益于“21世紀海上絲綢之路”，不能輕視中小企業的地位和作用，但拉美中小企業往往無法獲得足夠的資金。因此，中國與拉美在資金融通領域的合作，應更關注普惠金融，擴大金融服務的覆蓋面和包容性，讓更多的人分享到金融的好處，這樣才能使經濟增長更持久、更強勁。

三是加大與美洲開發銀行的合作力度。中國自1991年起每年都應邀派團以觀察員身份參加美洲開發銀行年會。1993年9月，中國人民銀行正式向該行提出加入申請。2009年1月，中國人民銀行代表中國正式加入美洲開發銀行集團。美洲開發銀行在拉美經濟和社會發展進程中發揮著舉足輕重的作用，拉緊同美洲開發銀行的合作紐帶對推動中拉資金融通至關重要。

四是努力化解各種金融風險。20世紀80年代，拉美國家曾爆發過嚴重的債務危機，此后又遭遇多次金融危機。因此，在推動中拉資金融通的過程中，必須提防各種形式的金融風險，確保中國的資金符合“三性原則”，即安全性、流動性和盈利性。

民心相通

國之交在于民相親，民相親在于心相通。民心相通是“一帶一路”建設的社會根基。只有增進民心相通，才能消除曲解和誤解，增加雙方戰略互信。

人文交流是增進民心相通最重要的方式。在過去的一二十年，隨著經貿關系的發展，中拉人文交流不斷提速。例如，中國已在許多拉美國家開設了孔子學院和孔子學堂，吸引了大量當地人去學習漢語;在中方的倡議下，2016年被確定為“中拉文化交流年”;大量中國文學作品和與中國國情有關的學術專著被譯成西班牙語、英語或葡萄牙語后在拉美發行;《中國日報》《今日中國》等外文報刊及中央電視臺的一些衛星節目早已在拉美“落地”;來華留學、從事學術交流或考察的拉美人逐年增加。這些形式的人文交流為推動中拉民心相通作出了貢獻。但是，必須承認，中國與拉美的相互認知還有待加深。為進一步增強“一帶一路”民心相通，有必要采取以下措施。

一是要加大人員交流力度。根據中國學者的調查，從未到過中國的拉美人對中國不甚了解，既不知曉中國的政治制度和社會主義建設成就，也無從體驗中國文化的博大精深。相比之下，到過中國的拉美人（如政治家、學者、商人和游客）普遍對中國增進了了解和認同。因此，多邀請拉美人（尤其是政治家、學者和媒體人士）來訪，必將有效促進中拉雙方民心相通。

二是要充分發揮媒體的作用。一方面，媒體能對普通民眾的認知發揮巨大影響;另一方面，美國媒體在拉美的傳播范圍很廣。為使拉美人更好地了解中國，有必要充分利用傳統媒體和新媒體，加大對拉美的宣傳力度。

三是要大力發展旅游業。迄今為止，中拉間游客往來為數不多。這與中拉之間路途遙遠導致費用居高不下有著十分密切的關系。雖然中國的旅行社都按照市場化機制運作，但為開拓拉美旅游業市場，吸引更多拉美游客，有關政府部門有必要采取一些推進措施。

結?? 語

中拉合作是南南合作的重要組成部分。“一帶一路”延伸到拉美后，中拉關系進入了新的發展階段。為使這一延伸獲得更多早期成果，雙方應恪守共商共建共享原則，在“五通”領域采取務實可行的措施，為增進雙方人民福祉、為促進世界和平與發展、為推動構建人類命運共同體作出更大貢獻。

【本文是國家社會科學基金重大項目“人類命運共同體思想的歷史學研究”（項目批準號：18ZDA170）的階段性成果】

（作者系上海大學特聘教授，拉丁美洲研究中心主任）

（責任編輯：苗田田）

[1]《習近平在‘一帶一路國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm。

[2]《習近平同智利總統巴切萊特會談》，載《人民日報》，2017年5月14日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-05/14/nw.D110000renmrb_20170514_1-01.htm。

[3]《習近平同阿根廷總統馬克里會談》，載《人民日報》，2017年5月18日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-05/18/nw.D110000renmrb_20170518_1-01.htm。

[4]《中國—拉共體論壇第二屆部長級會議關于“一帶一路”倡議的特別聲明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1531470.shtml。

[5]《已同中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家一覽》，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/gbjg/gbgk/77073.htm。

[6] 2010年2月，第21屆里約集團峰會暨第二屆拉美峰會在墨西哥舉行，會議決定籌建涵蓋所有33個拉美和加勒比獨立國家的新地區組織，并定名為“拉美和加勒比國家共同體”（拉共體）。2011年12月2至3日，拉美和加勒比地區33國國家元首、政府首腦或代表在委內瑞拉首都加拉加斯舉行會議，宣布正式成立拉共體。

[7]《中國同拉美和加勒比國家共同體的關系》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lmhjlbgjgtt_683624/zghgzz_683628/。

[8] 何立峰：《加強政策溝通 做好四個對接 共同開創‘一帶一路建設新局面——在‘一帶一路國際合作高峰論壇‘政策溝通和戰略對接平行主題會議上的發言》，http：//www.ndrc.gov.cn/tpxw/201705/t20170515_847386.html。

[9]《中國對拉美和加勒比政策文件》，http：//www.xinhuanet.com/world/2016-11/24/c_1119980472_3.htm。

[10] 中國自1991年起連續18年應邀派團以觀察員身份參加美洲開發銀行年會。1993年9月，中國人民銀行正式向美開行提出加入申請。2009年1月，中國人民銀行代表中國正式加入美洲開發銀行集團。

[11] “Latin America needs an infrastructure upgrade”， The Economist， March 10， 2018， https：//www.economist.com/the-americas/2018/03/10/latin-america-needs-an-infrastructure-upgrade.

[12] 李若瑟：《桑巴國度的葡萄酒雄心》，載《金融時報》（中文版），2013年6月19日，http：//www.ftchinese.com/story/001050964？full=y。

[13] 如在2014年7月16日，正在拉美進行國事訪問的中國國家主席習近平與巴西總統羅塞夫和秘魯總統烏馬拉在巴西利亞舉行會晤，就擴大南美洲交通基礎設施建設，推動南美洲和亞洲市場相互連接交換意見，發表了三國關于開展兩洋鐵路合作的聲明。三國領導人表示，愿意共同挖掘潛力，實現巴西同秘魯鐵路線貫通。為此，他們指示各自政府相關部門共同努力，就建設連接巴西和秘魯的兩洋鐵路進行可行性基礎研究。但是，受政府更迭、資金短缺和生態環境保護等因素的影響，該鐵路何時開工尚遙遙無期。

[14] 當年，委內瑞拉總統查韋斯向中國求助，以獲取鋪設一條從迪納科至阿納科（全長480公里）的鐵路項目的工程技術和融資。2009年，這條合同總金額為75億美元的鐵路開工建設，承包商為中國中鐵股份有限公司，但工程進度非常緩慢，最終被迫全面停工。

[15] 2014年11月4日，墨西哥通信和交通部宣布，中國鐵建與中國南車及4家墨西哥本土公司組成的聯合體中標墨西哥城至克雷塔羅高速鐵路項目。但在2天后，它卻發布了取消該項目中標結果的消息，并決定重啟投標程序。2015年1月30日，墨西哥財政和公共信貸部發布公告，宣布無限期擱置墨西哥城至克雷塔羅高鐵項目。中國國家發展改革委新聞發言人說，中國企業為參與該項目招標開展了大量工作，付出了很大的人力和財力。中方希望墨政府妥善處理項目擱置引起的后續問題，切實保障中國企業的合法權益，并采取積極措施促進兩國務實合作向前發展。

[16] 根據《愿景與行動》的表述，貿易暢通既包括貿易，也包括投資。

[17] 2017年11月11日，在習近平主席和智利總統米歇爾·巴切萊特的共同見證下，中國商務部部長鐘山與智利外交部部長埃拉爾多·穆尼奧斯分別代表兩國政府，在亞太經合組織第二十五次領導人非正式會議所在地越南峴港正式簽署中國與智利自由貿易協定升級談判的成果文件《中華人民共和國政府與智利共和國政府關于修訂<自由貿易協定>及<自由貿易協定關于服務貿易的補充協定>的議定書》。該議定書不僅對原有協定的貨物貿易市場準入、服務貿易、原產地規則和經濟技術合作4個領域進行升級，而且還增加了海關程序和貿易便利化、電子商務、競爭、環境與貿易4個章節的內容。（見《商務部國際司負責人解讀中國—智利自貿協定升級<議定書>》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201711/20171102668840.shtml。）

[18] 2012年5月9日，中國—哥倫比亞自由貿易協定的可行性研究正式啟動。（見《中國與哥倫比亞啟動自貿區聯合可行性研究》，http：//fta.mofcom.gov.cn/article/chinacolumbia/chinacolumbianews/201509/28687_1.html。）

[19]《中拉產能合作投資基金起步運行》，http：//news.xinhuanet.com/2015-09/01/c_1116441150.htm。

[20]《專訪：資金融通助力中拉產能合作--訪中國駐巴西大使李金章》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2017-05/31/c_1121065209.htm。

[21]《日媒：亞投行成員增至84個白俄羅斯等四國正式加入》，https：//m.huanqiu.com/r/MV8wXzExNDYwNTY5XzEyNTlfMTUxMzY2OTA4MA==。

[22] 該機制由中國國家開發銀行牽頭成立，拉美的創始成員行包括拉美對外貿易銀行、阿根廷投資與外貿銀行、厄瓜多爾國家開發銀行、墨西哥國家外貿銀行、秘魯開發金融公司、巴拿馬國民銀行和哥倫比亞國家發展金融公司共7家具有區域代表性和影響力的拉美開發性金融機構。

[23]《國際貨幣基金組織總裁拉加德發言實錄》，http：//www.pbc.gov.cn/rmyh/3339765/3339842/3339769/index.html。