海南三亞國際精品城市建設(shè)生態(tài)環(huán)保立法探析

水木晴美 王志松 張恩恩

摘 要：在落實(shí)習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話（以下簡稱習(xí)近平總書記“4·13”講話）精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱中央12號(hào)文件）要求、創(chuàng)建海南自由貿(mào)易區(qū)（港）、建設(shè)三亞國際精品城市的大背景下，三亞市在生態(tài)環(huán)境立法方面仍處于初步發(fā)展階段，亟須進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，運(yùn)用法治手段從源頭上約束和限制生態(tài)環(huán)境破壞污染，推動(dòng)三亞國際精品城市建設(shè)取得突破性進(jìn)展。

關(guān)鍵詞：國際精品城市;生態(tài)環(huán)境保護(hù);地方立法

中圖分類號(hào)：DF468 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）08-0196-03

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院提出將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”建設(shè)體系，極大地推動(dòng)了地方生態(tài)環(huán)境立法的理論研究和實(shí)踐，取得了一些果。但是，由于受我國法學(xué)理論大方向研究導(dǎo)向影響，對(duì)國家生態(tài)環(huán)保立法和地方生態(tài)環(huán)保立法的重要性及權(quán)限劃分、地方生態(tài)環(huán)保立法的目的、原則、規(guī)劃和程序等問題研究不夠，加之三亞市很長一段時(shí)間內(nèi)并無地方立法權(quán)，故關(guān)于三亞市地方生態(tài)環(huán)境立法理論研究方向目前仍處于較為欠缺的狀態(tài)，特別是結(jié)合三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀及存在的問題，從理論上和操作層對(duì)地方生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果幾乎空白。

一、三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的必要性

（一）《立法法》的修改和三亞市地方立法權(quán)的落地

2015 年 3 月，全國人大第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將地方立法權(quán)賦予給了所有設(shè)區(qū)的市，對(duì)設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限和范圍作了明確修改?！读⒎ǚā返谄呤l第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市可制定地方性法規(guī)，并以明文列舉的方式規(guī)定了立法范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。同時(shí)，新修改的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，應(yīng)由省人大常委會(huì)綜合考慮本省所轄設(shè)區(qū)市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及立法需求、能力等因素確定，并報(bào)全國人大和國務(wù)院備案。

為實(shí)施《立法法》關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定，海南省第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于2015年5月27日審議通過了《海南省人大常委會(huì)關(guān)于三亞市開始制定地方性法規(guī)時(shí)間的決定》，決定三亞市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)自2015年6月1日起開始制定地方性法規(guī)。

（二）三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法權(quán)限

地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱[1]。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，三亞市的地方立法權(quán)只能在不同憲法、法律、行政法規(guī)和海南省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，于《立法法》第72 條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)，且須報(bào)海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。其中第72 條條中的“等方面的事項(xiàng)”，不應(yīng)當(dāng)作“等外”的理解。全國人大常委會(huì)法工委李適時(shí)主任在2015年9月第二十一次全國地方立法研討會(huì)上就明確提出，這里的“等”，從立法原意講，應(yīng)該是“等內(nèi)”，不宜再做更加寬泛的理解[2]，即認(rèn)為對(duì)于“等”字的理解，應(yīng)該僅限于第72條規(guī)定的三個(gè)方面，而其中的“等”字，只是在這三個(gè)方面上內(nèi)容的具體細(xì)化表述，而非表示這三個(gè)方面列舉的未盡，設(shè)區(qū)的市僅可在這三個(gè)方面范圍之內(nèi)充分發(fā)揮立法的自主性。法條中的“環(huán)境保護(hù)”方面的事項(xiàng)范圍根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結(jié)果報(bào)告中的有關(guān)說明，“環(huán)境保護(hù)”的范圍應(yīng)包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡等[3]。

（三）海南省出臺(tái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策

2017年9月22日，中共海南省第七屆委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)譜寫美麗中國海南篇章的決定》，部署了三十條規(guī)范性要求，明確提出要力爭生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列、嚴(yán)格保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、保護(hù)和修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、持續(xù)開展生態(tài)環(huán)境整治、全面開展生態(tài)文明示范創(chuàng)建等要求。要“明確空間規(guī)劃的法律地位，修訂完善空間規(guī)劃法規(guī)體系……嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線”[4]。

2017年11月30日，海南省第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第33次會(huì)議通過《海南省人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)譜寫美麗中國海南篇章的決議》，要求“全省各級(jí)人大及其常委會(huì)要緊緊圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、譜寫美麗中國海南篇章大局依法履行職權(quán)。要系統(tǒng)把握加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的立法需求，充分運(yùn)用地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，積極推進(jìn)相關(guān)法規(guī)的廢改立工作，完善生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)體系，為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的法治保障……確保生態(tài)法律法規(guī)和黨委決策部署得到貫徹實(shí)施”[5]。

2018年5月13日，中國共產(chǎn)黨海南省第七屆委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見〉的決定》，部署了十二條規(guī)范性要求，“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”作為其中重要一條列入部署，再次明確，要在海南省實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，筑牢生態(tài)安全屏障，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式[6]。

二、三亞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

三十多年來，隨著海南建省開放，三亞升格為地級(jí)市、“旅游城市”以及建設(shè)“國際旅游島”戰(zhàn)略的提出等多重利好政策的到來，三亞市的城鎮(zhèn)化程度空前提升，接待旅游人數(shù)更是增長百倍，作為熱帶旅游度假和養(yǎng)生養(yǎng)老勝地，城市人口的增長對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、住宿、休閑度假場所的供給數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求，旅游住店和外地居民購房熱潮推動(dòng)著三亞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式朝著房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，固定投資尤其是房地產(chǎn)開發(fā)投資已逐漸成為三亞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資本拉動(dòng)力。

發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，“拿地”便是首要目標(biāo)。而對(duì)三亞市來說，平原地帶的建設(shè)用地幾乎開發(fā)殆盡，而新的土地只能來源于濱海和山體。由于瘋狂的房地產(chǎn)開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源和能源的大量消耗，大量污水、渣土、建筑垃圾的產(chǎn)生，山景房、水景房等依山傍水而建的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目以破壞生態(tài)系統(tǒng)為代價(jià)[7]。這就造成三亞市多處海岸線后退，山體植被受損嚴(yán)重，鹿回頭、大東海海域的珊瑚礁覆蓋率也顯著下降，三亞紅樹林也大面積消失。中央第四環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)此曾嚴(yán)厲批評(píng)道：“財(cái)政過分依賴房地產(chǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)指到哪兒，政府規(guī)劃跟到哪兒，鼓了錢袋，毀了生態(tài)，一些自然保護(hù)區(qū)、優(yōu)質(zhì)自然岸線、生態(tài)脆弱山體遭受破壞，成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境難以撫平的傷痛?！盵8]

面臨生態(tài)危機(jī)，三亞市作了諸多積極有益的探索與實(shí)踐，但目前仍然存在“治標(biāo)難治本”、“種樹難成林”的問題，快速發(fā)展的城市建設(shè)對(duì)土地空間資源需求旺盛，占用林地、山體、濕地及海岸線等生態(tài)資源的情況時(shí)有發(fā)生，這是三亞國際精品城市建設(shè)中難以逾越的問題，三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

三、三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀

近二十年來，三亞市以政府規(guī)范性文件的形式圍繞環(huán)境保護(hù)、園林綠化、河流治理、機(jī)動(dòng)車污染物排放監(jiān)管、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、海域使用管理等內(nèi)容制定了數(shù)十份規(guī)范性文件，對(duì)全市環(huán)境保護(hù)和城市管理的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，在三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用?，F(xiàn)行有效的主要有《三亞市二類環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)管理辦法》、《三亞市加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理辦法》、《三亞市城鎮(zhèn)生活垃圾處理費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》、《三亞市紅樹林保護(hù)管理辦法》、《三亞市機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治管理辦法》、《三亞市餐廚垃圾管理辦法》、《三亞市飲用水水源保護(hù)區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理辦法》、《三亞市“四位一體”網(wǎng)格化城市管理辦法》、《三亞市潛水旅游活動(dòng)用海管理規(guī)定》等數(shù)十份規(guī)范性文件。

三亞市取得地方立法權(quán)以后，市人大先后組織制定了《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》、《三亞市河道生態(tài)保護(hù)管理?xiàng)l例》、《三亞市山體保護(hù)條例》等6部地方性法規(guī)。緊密圍繞園林綠化、河流治理、山體保護(hù)和市容環(huán)境衛(wèi)生管理等內(nèi)容制定的地方性法規(guī)，因地制宜，契合了三亞市地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大方向，地方立法的能動(dòng)性得到初步發(fā)揮，促進(jìn)了三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作法治化水平。

四、三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法存在的問題

（一）法律體系不完善

首先，三亞市尚未出臺(tái)綜合性的生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)。目前三亞市的生態(tài)保護(hù)立法主要是針對(duì)某單項(xiàng)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行的，缺乏對(duì)三亞生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。各個(gè)環(huán)境單行法規(guī)之間相互交叉、重疊和矛盾，法律空白又出現(xiàn)在個(gè)別單項(xiàng)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的情況往往會(huì)在實(shí)踐中凸顯，易給三亞市相關(guān)生態(tài)環(huán)保工作造成有法難依和無法可依的被動(dòng)局面。

其次，三亞市目前仍尚未出臺(tái)某些重要領(lǐng)域的單項(xiàng)生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)。例如，作為地球上重要的自然生態(tài)系統(tǒng)——濕地具有保持水土、蓄水防澇、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等諸多重要功能，而三亞市作為海南省濕地大市，關(guān)于濕地保護(hù)管理的專門地方性法規(guī)目前仍處于缺失待補(bǔ)的狀態(tài)。

最后，由于三亞市地方立法權(quán)落地時(shí)間尚短，地方生態(tài)保護(hù)立法發(fā)展尚處于起步階段，造成政府規(guī)范性文件在三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域占主導(dǎo)、地方性法規(guī)畸少的局面。而政府規(guī)范性文件與地方性法規(guī)相比，天然存在著一些差距。一是權(quán)威性不夠。政府規(guī)范性文件制定主體為市政府及相關(guān)環(huán)保部門，其權(quán)威無法與由立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)相比。二是規(guī)范性不夠。政府規(guī)范性文件沒有經(jīng)過嚴(yán)格的起草討論、征求意見、審議表決等標(biāo)準(zhǔn)立法程序，在文件規(guī)范性上還有差距。三是適用性不夠。政府規(guī)范性文件在制定過程中，行政機(jī)關(guān)往往比較注重監(jiān)管措施的落實(shí)執(zhí)行，而較少統(tǒng)籌考慮到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）執(zhí)法體制不完善

三亞市目前現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法設(shè)計(jì)的思路多為用列舉的方式逐一界定各部門生態(tài)環(huán)保職責(zé)的模式。僅僅用列舉的方式逐一界定部門職責(zé)，不利于發(fā)揮主管部門的關(guān)鍵作用，且容易出現(xiàn)“九龍治水”、“掛一漏萬”的問題，導(dǎo)致執(zhí)行亂象。具體到生態(tài)環(huán)保執(zhí)法過程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門與環(huán)保部門在職能上亦存在交叉和沖突，缺乏統(tǒng)一性，這無疑會(huì)對(duì)三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方性法規(guī)的落地執(zhí)行造成一定的阻礙。

（三）公眾參與機(jī)制不完善

目前國家法律規(guī)定了公眾可在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境行政許可領(lǐng)域進(jìn)行聽證參與，但結(jié)果是，政府部門往往“習(xí)慣”以個(gè)別專家座談的辦法取代公眾意見;主要源于關(guān)于公眾參與環(huán)境影響和環(huán)境行政許可評(píng)價(jià)的國家相關(guān)法律規(guī)定一般都較為籠統(tǒng)簡略，而地方在進(jìn)行立法工作時(shí)也往往忽視制定相關(guān)明確詳細(xì)的地方性法規(guī)來保障公眾參與的權(quán)利。另外，盡管在目前創(chuàng)建海南自由貿(mào)易區(qū)（港）的大背景下，三亞市公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的總體意識(shí)不斷提升覺醒，但在一些市民公眾的思維里仍存在著“污染是自己的事，治理是政府的事”和“交罰款要比進(jìn)行污染處理的成本更低”的錯(cuò)誤落后觀念。在三亞市民參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力有待提高、參與領(lǐng)域較為狹窄的情況下，三亞市在進(jìn)行地方立法時(shí)能否認(rèn)識(shí)到公眾參與生態(tài)保護(hù)的意義，能否重視、號(hào)召、鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾參與到海南生態(tài)文明建設(shè)來，對(duì)于激發(fā)群眾熱情、強(qiáng)化參與意識(shí)、提升參與能力、完善參與機(jī)制、推進(jìn)三亞精品城市建設(shè)起著舉足輕重的作用。

五、三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法建議

（一）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法體系

首先，加快制定綜合性生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)《三亞市環(huán)境保護(hù)條例》，從而為其他的單項(xiàng)地方性法規(guī)制定提供基礎(chǔ)和依據(jù)。再有，填補(bǔ)對(duì)濕地、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的法律保護(hù)空白，拓展生態(tài)保護(hù)的立法范圍，在生態(tài)環(huán)保立法的范圍內(nèi)盡早納入目前尚缺位而又事關(guān)三亞國際精品城市建設(shè)的重要生態(tài)要素和特殊區(qū)域。最后，重新審視現(xiàn)行相關(guān)政府規(guī)范性文件，做好總結(jié)歸納整理“廢、改、立”工作，及時(shí)通過地方立法程序?qū)⑵溆幸娌糠旨{入地方性法規(guī)體系，提升三亞市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作法治化水平。