“楓橋經驗”對網絡社會治理的創新啟示

周伯煌 汪衛

摘 要：社會轉型升級過程中，伴隨著國家整體經濟實力的增強，城市化水平的提高，社會矛盾多發已是當下中國亟待解決的現實問題。浙江省諸暨市的“楓橋經驗”已歷經半個多世紀的實踐，在化解基層社會矛盾方面積累了豐富的經驗。十九大報告指出中國特色社會主義已進入了新時代，創新發展新時代“楓橋經驗”，在“互聯網+”背景下，以和諧社會為目標，借鑒“楓橋經驗”，探尋網絡社會治理創新之路。

關鍵詞：互聯網;楓橋經驗;社會治理;法治化

中圖分類號：D630; D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0104 — 05

2018年是中國改革開放40周年，改革已步入深水區，伴隨著群體性事件的多發，社會轉型的陣痛已無法避免，社會矛盾歸根結底是不同利益關系的沖突，是人民內部矛盾。十九大報告提出，我國社會主要目矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。2018年也是毛澤東同志批示“楓橋經驗”55周年，在“互聯網+”的背景下，創新發展新時代“楓橋經驗”，促進網絡社會治理的法治化。

一、中國互聯網概要

我國構筑互聯網的計劃開始于1989年。在近30年的發展過程中，中國已經成為世界第一的互聯網大國（上網人數最多，局域網最廣）。根據2018年7月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2018年6月，中國網絡用戶已達8.02億之多，而憑借近些年智能手機的大面積普及、換代，手機上網用戶的比例更是高達98.3%。除了個體以外，電子商務同樣持續繁榮，上半年電子商務平臺營收同比增長近四成，為經濟的強勁發展注入活力。電子產業的高速發展，離不開背后許許多多科技公司的支持。到去年為止，我國上市的互聯網企業數量100余家，市值規模將近9萬億人民幣，BAT（百度、阿里巴巴、騰訊）三大科技巨頭繼續領跑。同時，國家也對互聯網發展高度關注，2014年，中國在浙江烏鎮舉辦了第一屆世界互聯網大會。自此之后，世界互聯網大會每年會議都在烏鎮定期舉辦，旨在與各國政要、高科技領軍人物、專家學者共同參與、探討網絡空間各領域的前沿發展。依托互聯網技術的進步，為人們日常生活的方方面面提供了更多的便捷和實效。

然而，隨著互聯網經濟的高度繁榮，也不可避免地產生了一系列新的問題和挑戰，尤其是冷戰結束以來，經濟全球化的趨勢日趨明顯，新興互聯網絡交互方式的開啟打破了傳統的地緣格局和限制，信息現代化的傳播效率得到顯著提升。在此過程中，互聯網犯罪日益猖獗，電腦病毒波及面愈發廣泛，侵犯知識產權的山寨盜版行為屢禁不止，公民深受垃圾短信的困擾。近些年又有網絡謠言、虛假信息泛濫等新情形，極端宗教、恐怖主義也都對國家安全構成潛在威脅〔1〕。

二、“楓橋經驗”的歷史演進

（一）“楓橋經驗”的產生

“楓橋經驗”誕生于上世紀60年代的特殊歷史時期〔2〕。彼時廣大農村正開展轟轟烈烈的社會主義教育運動〔3〕。從1963年開始，各地針對“四類分子”（地主分子、富農分子、反革命分子和壞分子）的違法活動進行揭發，不少地方對“四類分子”進行了逮捕，甚至一度出現武斗和死傷的情況，而浙江省諸暨市卻反其道而行之，另辟蹊徑，探索出一條嶄新的管理模式，即除了情節嚴重的現行犯罪，其余人員一律不捕，萬不得已需要抓捕的，也需上報省級機關批捕。主要以發動群眾的形式，通過學習法規及政策，使得“四類分子”打開話匣子，進行討論和辯論，有理有利有節地陳述，以德服人，從思想上感化。時任公安部長的謝富治同志將諸暨市楓橋鎮通過發動群眾說服教育成功改造“四類分子”的事跡反饋給了黨中央，毛澤東對諸暨市在這場運動中沒有出現逮捕和死傷的結果非常滿意，隨即指出要認真總結經驗。后經浙江省委的努力以及與地方政府進行討論，最終制作出《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經驗》，也就是為后人稱道的“楓橋經驗”，毛澤東做出批示號召要向諸暨學習，各地試點、推行“楓橋經驗”。次年“楓橋經驗”走出浙江走向全國。

（二）“楓橋經驗”的波折

十年“文革”中，楓橋也未能在這場運動中幸免。“楓橋經驗”的“矛盾不上交”被當作是故意庇護，改造“四類分子”被認為是仇視人民群眾，最終推廣事宜不得不中途停滯。在運動進行的第五個年頭，十五次國安會議也在京舉行，與會期間毛澤東再次對“楓橋經驗”給予了肯定。此后中央委派束懷德著手繼續推進“楓橋經驗”的工作，并在恢復過程中將“楓橋經驗”精煉為：“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交、就地解決，實現捕人少、治安好。”

1978年之后，我國糾正階級斗爭的錯誤綱領，將重心轉向發展經濟。在此期間，社會出現了粉碎“四人幫”之后的一波犯罪增長勢頭。此時歷經實戰檢驗的“楓橋經驗”又適時地拓展內核，總結出“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的治理方案，為政府處理社會治安工作提供了參考價值。另一方面，中央出臺的優惠政策，調動基層改革熱情，降低了政策推廣可能遇到的阻力，加速了典型經驗的擴散速度，成為中國式政策制定創新的典范〔4〕。

（三）“楓橋經驗”的發展

上世紀90年代初，地方市委對“楓橋經驗”進行實地調研，最后撰寫《依靠群眾管治安使維護社會治安的根本——楓橋區堅持和發展“楓橋經驗”的做法》的報告。不久又傳閱至中央政法委，得到高度肯定，“楓橋經驗”有助于推進社會治安工作，全國興起了學習風潮。時值紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”35周年之際，浙江省公安廳、地方市委再次深入楓橋鎮走訪調研，生成《預防化解矛盾，維護農村穩定—“楓橋經驗”新發展》的調查報告，并向公安部匯報工作。次年召開的全國公安廳局長會議，公安部特意邀請諸暨市公安局與會分享“楓橋經驗”。

2013年，毛澤東同志批示楓橋經驗50周年，習近平同志作出重要指示，為適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經驗”堅持好、發展好〔5〕。

三、“互聯網+”背景下網絡社會治理中的現存問題

（一）立法的滯后性

法律滯后性導致立法上多數情況是被動的，互聯網社區類似于虛擬社會一樣，作為新興事物，同樣需要法律進行調節。而法律總是在問題出現后不得不立法予以規范，主動性的喪失，在虛擬社會的治理方面尤為突出，虛擬社會治理在法制上存在跟進不及時的狀況，甚至在一定時期內出現法律真空的尷尬境地。在面對英特網社會治理不斷涌現新問題的當下，立法制度有種疲于奔命，手足無措的現象。以已經開始實行的《中華人民共和國網絡安全法》為例，該法是我國針對網絡日益嚴峻的安全形勢適時出臺的一部互聯網法律，可見其出臺的緊迫性和重要性，有法可依固然值得肯定，然而也正是因為制定的匆忙，其法律框架的構造存在問題。簡言之，設計之初就局限于網絡安全本身，沒有為今后相關的配套法律規范留有足夠的余地，比如，關于網絡的個人用戶私密信息保護方面就欠考慮，雖然2018年《十三屆全國人大常委會立法規劃》中將個人信息保護納入立法日程，但如何協調和處理個人信息法與《網絡安全法》的關系仍有許多銜接問題有待解決。如何立法構建虛擬社會的法治化治理體系仍任重而道遠。如今的互聯網世界，猶如當年哥倫布發現美洲“新大陸”，各國都還在摸索、挖掘互聯網的潛力、規范網絡秩序，就中國而言，許多英特網領域相關的法律尚未涉足，屬于立法的“新大陸”。與此形成對比的是，各式各樣的互聯網生態已初具規模，對國家的立法形成了壓力。2018年某多多電商平臺赴美上市，隨后便深陷網售假冒偽劣商品的輿論漩渦，諸如此類的B2B、B2C、C2C、O2O模式的電商、微商的監管、互聯網消費者權益保護、網絡知識產權的保障等領域的法律制定，均是目前立法迫切需要明確的問題。更不用說現在日益猖獗的互聯網跨國跨地區的網絡暴力和犯罪活動、網絡極端思想的傳播和毒害甚至是恐怖主義以及黑客入侵等一眾難題，立法環節的滯后是導致無法有效應對和處置的主要原因。

（二）執法不嚴

行政執法改革固然從未停止過，而且也確確實實取得了不小的成果，但是就現實的社會治理現狀而言，成效并不盡如人意。網絡社會的治理中，行政執法存在多部門職能重疊、執法機構人事臃腫、辦事效率不高等長期為人詬病的舊問題，引發群眾不滿，歸根結底是行政執法的主體構成、政府公權力的分配和制度結構的問題。一直以來，執法改革進程中總是無法克服抓大放小的毛病，踐行執法體制改革的精力過度傾向主體、權力配置、制度構造三個方面的作用（抓大），反倒是在與之相關的諸如行政監管、財政保障的匹配上有所怠慢和忽視（放小）。

此外，“互聯網+”背景下，網絡社會的線上治理也是行政執法的棘手難題。虛擬社會治理牽涉到的相關行政執法機關和部門多于線下現實社會的行政執法，數字社會由于其自身的隱秘性和快速傳播特質，執法難度幾何級增長，受制于現在的職能部門、協助單位、權限設定等不足，造成當下網絡執法局面堪比古代諸侯割據，政府想要針對網絡開展專項整治行動，需要事先和各管轄權限的中央及地方部門做好相關事宜的協調統籌工作。我國當前涉及網絡治理工作的有以下三大類：一是以廣電、文化部為代表的負責引導輿論和官方口徑的網宣部門;二是以工業和信息化部為首的互聯網通信部門;三是以公安部牽頭的網絡安保部門。而以具體的各互聯網領域進行細分，則可以將現實中的各行政執法部門相對照。現實中的衣、食、住、行以現有科技完全可以在網絡實現“復制克隆”，將英特網視作現實生活的延續一點不為過。誠然國家已經對網絡予以重視而且在相應制度方面也做了安排，但是現實中為人詬病的行政執法問題也在互聯網上“完美重現”：網絡執法部門林立、職能不清、權責模糊、扯皮推諉。每當執行“凈網”行動，遇到管轄界線不清，不可避免地出現“九龍治水”，各自為政的窘境。虛擬數字時代，是一個集高科技、專業性和高效率等屬性于一身的產物，無形中又加大了網絡行政執法的難度，現實中一刀切式的懶政做法顯然不適用于高速發展的虛擬社會，行政執法倘若固步自封，只會與網絡社會管理的法治精神背道而馳。

（三）司法欠公正

當下依舊存在不同程度的司法行政化現象。49年之后，大陸法學界受前蘇聯法律學說的影響深遠，把法律當作是維護統治階級的工具，即采用工具主義說，因此，前蘇聯時代的俄羅斯公檢法三者一家親，相互同質化嚴重，三者彼此之間的人員可以互相調任，公檢法幾乎成為地方黨組織和政府的附屬部門。三者間各司其職各盡其責的設想幾乎難以實行，大陸或多或少也存在類似情形。改革開放以后，尤其是上世紀80年代末90年代初東歐劇變、蘇聯解體，冷戰才宣告結束，東西方對抗格局一去不復返，中國也開始增進和世界各國之間的交流，前蘇聯法律的學說對中國的影響逐漸減弱〔6〕，歷次司法改革在一定程度上實現了審判權和檢察權的相對獨立運行，但是在相當長的一段時間里，行政干預司法的情況仍屢見不鮮，當下固然明令禁止領導干部干預司法活動，現實中類似情形也大有改觀，但是私底下以更隱蔽的形式進行干預的行為卻未杜絕，司法的去行政之路還遠沒有結束。

再者，司法機關內部成員徇私枉法、失職、瀆職的行為對構建依法治國造成了一定的破壞，有損國家法律的威嚴。司法公職人員帶頭知法犯法，帶頭違法，顯然已經喪失了對法律的信仰，更沒有對憲法和法律有絲毫的敬畏之心。原本制度設計司法監督是作為政府公權力的制衡力量，到了現實中，部分人員消極履行職責，選擇性執法，損害國家利益。而在互聯網社會又源源不斷地產生各種新型的犯罪和矛盾，需要司法協同各政府部門積極履職，而實踐中開展綜合執法、聯合執法上明顯不夠，嚴格執法、文明執法存在很大差距〔7〕。

（四）守法意識不強

截至2018年，我國的改革開放事業已走過整整40年，科、教、文、衛、體各個方面有了長足進步，最顯著的成就便是人民群眾的物質生活有了顯著提高。當然好的一面值得肯定，不足之處也不能視而不見，在日常社會生活中，依舊有很多與法治精神相背離的現象和行為，譬如官本位的思想愈發嚴重，信仰權力不信法律;遭遇不公第一時間找政府也不找法院，相信信訪官員也不信法院法官;迷信金錢的力量也不信任法律的公正和威信。此外，對于社會中發生的違法犯罪行為以及他人遭受到的種種不公，圍觀的公民個體表現得過于冷漠，對于別人遭受的苦難熟視無睹甚至冷眼相對，是個體的悲哀也是社會的悲劇，更是阻礙國家法治進步的不穩定因素。種種負面現象的出現，不利于推進全民守法，構建法治社會。