加強高校全面預(yù)算管理探析

朱志松

摘 要：預(yù)算管理是高校財務(wù)管理中最重要的管理方式，也是高校管理的重要手段和方法。預(yù)算是否科學、高效，既關(guān)系到高校經(jīng)濟活動能否健康有序開展，也關(guān)系到學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。為實現(xiàn)高校戰(zhàn)略發(fā)展目標，必須重視預(yù)算管理中存在的問題，理順預(yù)算管理流程，建立科學的全面預(yù)算管理體系。

關(guān)鍵詞：高校預(yù)算;全面預(yù)算管理;績效考核

中圖分類號：G647.5 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0115-03

高校預(yù)算是由高校編制的，需在預(yù)算年度內(nèi)完成的收支計劃。全面預(yù)算管理作為高校管理工作的一個重要的抓手，主要是利用預(yù)算對高校內(nèi)部各部門、學院（部）的各類財務(wù)及非財務(wù)資源，進行科學合理的分配、考核、控制，以便有效地保障高校的正常運轉(zhuǎn)，完成既定的教學科研活動目標的活動過程。為此，應(yīng)深入了解高校全面預(yù)算管理，分析預(yù)算管理中的不足，進一步提高預(yù)算管理水平。

一、高校全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

預(yù)算是在預(yù)測、決策的基礎(chǔ)上，以數(shù)量和金額的形式反映一個單位一定時期內(nèi)經(jīng)濟活動的具體計劃。高校全面預(yù)算管理是為了實現(xiàn)高校日常教學、科研管理和發(fā)展建設(shè)目標而對學校各種資源的詳細安排。推行全面預(yù)算管理是為了細化高校發(fā)展戰(zhàn)略目標，合理分配資源，加強風險控制，落實績效考核，達到對高校的各類業(yè)務(wù)活動進行全方位、全過程的監(jiān)控、分析和調(diào)整的目的，以實現(xiàn)高校目標的管理過程。

1.細化戰(zhàn)略目標。全面預(yù)算能夠細化高校戰(zhàn)略規(guī)劃和年度教科研計劃，對學校整體教科研活動所做的一系列數(shù)量化的計劃安排，促進學校戰(zhàn)略規(guī)劃與年度教學科研計劃的順利執(zhí)行。通過發(fā)揮全面預(yù)算管理作為學校管理的重要抓手作用，能夠統(tǒng)籌學校的各項工作有條不紊地開展，有助于學校各職能部門、學院（部）之間相互交流與溝通，加深教職員工對學校發(fā)展戰(zhàn)略的全面理解。

2.合理分配資源。任何一個高校擁有的教育資源都是有限的，高校既要保障教學科研的正常進行，又要加強內(nèi)涵發(fā)展，這對資源的分配提出了更高的要求。通過預(yù)算管理對學校各類業(yè)務(wù)活動做以全面梳理，按輕重緩急排序，進行必要的規(guī)劃設(shè)計、可行性研究和評審論證，對教育資源進行合理的整合、重組和優(yōu)化。高校管理需要這樣一個有效的教育資源配置工具，能集事前規(guī)劃、事中控制、事后考核為一體，也能平衡高校管理中各方面的利益和矛盾。

3.強化風險控制。全面預(yù)算作為高校開展業(yè)務(wù)活動進行全過程控制的有效工具，可以初步預(yù)計高校下一年度的運行情況，通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標的對比分析，可以迅速發(fā)現(xiàn)問題，控制風險點，并采取有效的防范風險措施，從而達到規(guī)避與化解風險的目的。通過戰(zhàn)略目標導(dǎo)向的預(yù)算編審、執(zhí)行控制、績效考核等預(yù)算管理活動的實施，將高校運轉(zhuǎn)、預(yù)算、核算、資金融合于一體，可以合理配置資源，降低人才培養(yǎng)成本，提高內(nèi)部控制能力，最終實現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標。

二、高校全面預(yù)算管理中存在的問題

1.戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算管理脫節(jié)。高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是依據(jù)高校的具體情況和自身條件狀況，制定未來三至五年或更長時期學校發(fā)展的總體規(guī)劃，是引領(lǐng)學校發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件。戰(zhàn)略意識、戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略實施在很大程度上決定著一個學校戰(zhàn)略管理活動的成敗。目前我國高校大部分都有其使命和愿景，也制定了長期規(guī)劃，但不夠細化，可操作性不強，年度預(yù)算也不能很好地與戰(zhàn)略規(guī)劃的年度目標相匹配。戰(zhàn)略規(guī)劃的年度目標可能會涉及很多方面，而年度預(yù)算目標更多反映的是財務(wù)目標。目前高校預(yù)算管理整體水平不高，預(yù)算期間通常為一年，近年來變?yōu)槿曛衅谪斦?guī)劃，預(yù)算期間雖有所延長，但受原有編制思想的束縛，缺乏對實現(xiàn)學校長期發(fā)展目標的考慮，沒有很好地將預(yù)算編制與高校未來的發(fā)展目標結(jié)合起來。

2.預(yù)算編審流程不合理。一直以來，高校預(yù)算編制是在既定的收入與支出水平下分配資金，大部分高校仍然采用固定的、增量式、定期的預(yù)算編制方法編制預(yù)算，這些做法極易導(dǎo)致預(yù)算編制的盲目性，難以保證預(yù)算科學、合理、準確。預(yù)算編制時，高校大多沿以往慣例編制預(yù)算，由于財政部門無法全面掌握高校的情況，對項目核減幅度并不大，效果不佳。對于基本運轉(zhuǎn)費，尤其是業(yè)務(wù)經(jīng)費，由于業(yè)務(wù)活動本身的特點，難以進行準確的核算論證，通常是確定一個估計數(shù)，怎么支出并沒有細化，財政也沒有明確的要求。對于高校的項目庫，在編制項目預(yù)算時，理應(yīng)從已建立的項目庫中按輕重緩急挑選，但由于項目庫建設(shè)不完善，審查不嚴，致使一些入庫的項目雖然很重要但并不一定具有可行性，也有可能被納入預(yù)算。高校內(nèi)部各單位為了達成各自的預(yù)算目標，大多會虛報預(yù)算，在缺少溝通的前提下直接交給學校的財務(wù)部門審核，認為編制預(yù)算是財務(wù)部門的事情。財務(wù)部門匯總的全校各部門預(yù)算往往會超過學校預(yù)算年度的財力水平，為了收支平衡只能憑經(jīng)驗大幅度壓縮各部門預(yù)算。

3.預(yù)算執(zhí)行不到位。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，科學的預(yù)算如果沒有得到有效執(zhí)行也會導(dǎo)致前功盡棄。一是預(yù)算調(diào)整的現(xiàn)象較多。預(yù)算執(zhí)行中受政策性、突發(fā)性因素的影響，預(yù)算調(diào)整較為頻繁，調(diào)整幅度較大。追加預(yù)算大多數(shù)都沒有真正細化，支出較為隨意，造成實際支出和支出預(yù)算之間存在差異。二是高校貸款影響預(yù)算的執(zhí)行。一些高校為了加快發(fā)展，進行了大量基本建設(shè)投入，為籌措資金大多選擇銀行貸款。由于政府債務(wù)的進一步剝離，使得學校前期的貸款中有相當大比例需要學校承擔。根據(jù)財政部門規(guī)定，高校必須用事業(yè)收入來償還貸款和支付貸款利息，這必定擠占有限的預(yù)算資金，勢必影響到其他預(yù)算項目安排。三是預(yù)算到位不及時。預(yù)算從編制到下達會經(jīng)歷較長的時間，在這一期間預(yù)算執(zhí)行環(huán)境可能會出現(xiàn)變化，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中主高校總是想著如何爭取財政資金，反而忽視了預(yù)算資金的有效使用。四是預(yù)算執(zhí)行進度緩慢。高校預(yù)算執(zhí)行進度固然受到教學規(guī)律的影響，但主要還是由于對預(yù)算執(zhí)行重視不夠、工作效率不高、工作銜接不及時等原因造成。

4.預(yù)算績效評價流于形式。高校預(yù)算績效的評價并沒有得到足夠的重視，預(yù)算計劃與績效評價銜接并不緊密，沒有形成科學合理的績效評價指標體系。受傳統(tǒng)思想的影響，很多高校都沒有績效評價的理念，沒有深入研究，未能制定出科學合理的評價指標體系，因而不能為預(yù)算管理的落實提供有效的制度保證。雖然部分高校也開始完善績效評價指標體系，但評價指標的設(shè)置脫離實際發(fā)展情況，形式意義大于實際意義。高校的績效評價信息反饋不及時，管理者不能及時地利用績效評價機制了解高校財務(wù)管理以及預(yù)算過程中存在的問題，在績效評價完成之后，管理者也沒有認真研究績效評價結(jié)果，沒有針對目前預(yù)算管理所存在的問題給出有效的解決方案。

三、加強高校預(yù)算管理的建議

1.以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向開展預(yù)算管理。高校管理是一個有機統(tǒng)一的整體，涉及戰(zhàn)略規(guī)劃、組織流程、計劃預(yù)算、績效考核等各個環(huán)節(jié)，只有重視各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，才能更好地將高校長期的戰(zhàn)略規(guī)劃有機地轉(zhuǎn)化為年度目標，圍繞年度目標制訂計劃，根據(jù)計劃編制預(yù)算，優(yōu)化資源配置，使學校的每一步發(fā)展都有足夠的后勁和空間，不斷促進管理水平的提升。高校發(fā)展既要立足現(xiàn)實，又要面向未來。戰(zhàn)略規(guī)劃具有引領(lǐng)、動員、凝聚和規(guī)范作用，加強對戰(zhàn)略管理的認識，提升戰(zhàn)略執(zhí)行理念。戰(zhàn)略規(guī)劃作為綱領(lǐng)性文件，預(yù)算定位則是執(zhí)行性文件，預(yù)算管理必須以戰(zhàn)略規(guī)劃為核心，緊緊圍繞年度目標而展開，針對具體工作任務(wù)而細化和具體化。

2.完善預(yù)算管理機制。強化高校領(lǐng)導(dǎo)者的預(yù)算管理意識，通過健全和完善預(yù)算管理機制，增強制度約束的剛性，充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督職能。通過學校管理決策層的努力和支持，調(diào)動各種資源投入到學校發(fā)展建設(shè)中來。大多數(shù)高校預(yù)算是由學校的財務(wù)部門編制的，由于財務(wù)部門與其他部門處于平級單位，在預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價中常常受到很大的阻力。因此，應(yīng)提高預(yù)算管理的整體地位，建議成立預(yù)算管理委員會，由校級領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)該項工作，財務(wù)部門積極配合。預(yù)算管理委員會主要負責預(yù)算編制和預(yù)算調(diào)整的審議、對學校重大財經(jīng)決策進行科學合理的論證，并提出決策建議和意見。

3.優(yōu)化預(yù)算編審流程。高校預(yù)算管理部門應(yīng)逐步適應(yīng)財務(wù)管理新常態(tài)，強化預(yù)算編制的前瞻性，集中財力辦大事，增強收支安排的科學性，資源分配的合理性，形成“全員參與、全過程、全方位”的預(yù)算管理模式。應(yīng)結(jié)合國家、省、市各級關(guān)于進一步深化財政預(yù)算管理改革有關(guān)要求，科學梳理和優(yōu)化預(yù)算管理流程。通過完善預(yù)算基本信息和基本支出編報模式，實現(xiàn)部門預(yù)算編制管理與工資統(tǒng)發(fā)、人員編制、社保等數(shù)據(jù)信息有效銜接，進一步夯實預(yù)算編制管理工作基礎(chǔ)。通過建立諸如師資人才隊伍建設(shè)、學科建設(shè)、科研管理、教學管理、后勤管理等項目庫方式，創(chuàng)新項目支出編報模式。凡是需要納入預(yù)算的項目，必須經(jīng)過可行性研究、專家論證。通過建立責任中心方式，部門負責人應(yīng)簽訂責任書，將各類預(yù)算指標責任落實到每個部門和每個人，加強部門之間協(xié)調(diào)和溝通，避免相互推諉、扯皮。通過建立預(yù)算執(zhí)行臺賬，明確預(yù)算指標，根據(jù)指標完成情況來考核相關(guān)部門和責任人，并采取相應(yīng)的獎懲措施。

4.加強預(yù)算執(zhí)行管控。高校部門預(yù)算一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，堅持“無預(yù)算不支出”“有預(yù)算不超支”的原則，不得隨意改變資金用途，也不得隨意調(diào)整預(yù)算。完善預(yù)算控制系統(tǒng)，使預(yù)算管理與適時的動態(tài)調(diào)整相結(jié)合。加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和控制，有效控制預(yù)算執(zhí)行，建立跟蹤問效機制。建立事中績效報告和跟蹤問效機制，定期召開預(yù)算執(zhí)行進度匯報會并對預(yù)算執(zhí)行情況進行定期通報。對預(yù)算執(zhí)行進度緩慢的單位，由項目管理人員從資金申請、預(yù)算細化、預(yù)算執(zhí)行、績效考核等各鏈條逐項分析存在的問題，圍繞存在的問題展開自查，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的不符合項目資金使用規(guī)定的問題，限時及時整改，并且督促整改到位，保證預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的對接，使預(yù)算管理向著健康合理的方向發(fā)展。

5.全面實施績效管理。預(yù)算管理是加強高校過程管控的重要方式，只有在預(yù)算管理過程中做好績效評價工作，才能在具體的預(yù)算管理實施過程中將預(yù)算方案落到實處。預(yù)算績效評價應(yīng)以預(yù)算目標作為預(yù)算責任中心業(yè)績評價的主要依據(jù)，將激勵與約束機制相結(jié)合，完善績效評價體系。建立健全預(yù)算績效評價機制，確定預(yù)算績效評價的領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，把績效管理的理念全面引入到高校的財務(wù)預(yù)算管理中，從資金分配管理轉(zhuǎn)向重預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控全過程的績效管理。建立動態(tài)的預(yù)算考核制度，追蹤預(yù)算的執(zhí)行情況，著重分析重點項目預(yù)算差異，認真分析其成因，采取相應(yīng)的改進措施。建議將高校的戰(zhàn)略目標融入到對校內(nèi)各部門和個人的績效考核之中，通過個人績效目標的完成，層層推進高校戰(zhàn)略目標的達成。設(shè)置適合本單位的績效評價指標體系，將支出安排與預(yù)期經(jīng)濟社會績效目標相結(jié)合，與預(yù)算執(zhí)行效率、監(jiān)督檢查結(jié)果、實施效果等掛鉤，可將績效評價結(jié)果作為論證和篩選項目支出預(yù)算的主要依據(jù)，為下年度的預(yù)算編制提供依據(jù)。

四、結(jié)語

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的重要組成部分。通過實行目標導(dǎo)向的全面預(yù)算管理，進一步健全預(yù)算管理體系，科學編制預(yù)算，優(yōu)化經(jīng)費結(jié)構(gòu)，強化預(yù)算執(zhí)行控制，加強績效評價。進一步提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算管理水平，強化預(yù)算管理意識，完善預(yù)算控制系統(tǒng)，突出預(yù)算管理職能，實現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置，提高資金的使用效益，促進高校可持續(xù)發(fā)展。全面考慮預(yù)算編制因素，縮短預(yù)算編制周期，規(guī)范審批流程，實現(xiàn)高校整體發(fā)展戰(zhàn)略與預(yù)算管理的無縫對接，逐步形成“全員參與、全過程、全方位”的預(yù)算管理格局。

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