淺述地方政府職能轉變的困境及路徑

摘要：地方政府職能轉變，是我國政府治理體系和治理能力現代化的重要環節，也是應對全球化，發展中國特色社會主義市場經濟的戰略選擇。黨的十八屆三中全會上已明確提出，要加強中央政府的職責及宏觀調控能力，加強地方政府的公共服務、市場監管、社會治理及環境保護等職能。這為我國地方政府職能轉變指明了方向，同時也要求我們全面、系統和深入地分析地方政府在職能轉變過程中，存在和產生的一系列限制性因素，并尋找破解方法，以此推動地方政府職能轉變，從而建設一個新型服務型政府。

關鍵詞：地方政府;政府職能轉變;行政改革

地方政府是一個國家政府體系的重要組成部分。伴隨著市場經濟體制在我國基本確立，政府管得多，社會參與不足已成為我國經濟社會發展的明顯障礙。而這一障礙的體制根源，在于地方政府行使職權過程中，存在的一系列“缺位、越位、錯位”等行為。為促進我國社會主義市場經濟蓬勃健康發展，建立健全一個更符合時代發展要求的新型政府，就必須尋找我國地方政府治理問題的根源所在，并探尋其職能轉化的方向及路徑。

一、轉變地方政府職能的原因

由于全球化趨勢的不斷演進，我國面臨著國際國內的多重機遇和挑戰，要求中央政府應該把更多的注意力和精力轉移到維護國家統一、領土完整，宏觀調控經濟發展，實現社會公平正義等事務上來。因此，客觀上要求加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，充分發揮地方政府的“公共服務型”職能。但實際上，在地方政府履職過程中，存在各種不利經濟社會發展的行為，這些行為成了誘發了各類社會矛盾和各項經濟問題主要原因。所以轉變地方政府職能，加快行政改革落實，是堅持發展社會主義市場經濟的必然舉措。

二、地方政府職能轉變面臨的困境

（一）地方政府在加快職能轉變的過程中過于追求經濟增長

當下，中央和地方政府最重要的任務依舊是發展社會主義經濟。但片面追求GDP和經濟總量的增長，則成了制約我國地方政府職能轉變的觀念因素。一是地方政府對以經濟建設為中心的要求認識不到位、不深入。認為以經濟建設為中心就是要集中一切力量，調動一切資源大力發展經濟，而后兼顧社會福利、生態環境等其他方面。二是我國市場主體、社會組織發育不健全，只有靠政府集合各方資源，集中發展經濟，致使地方政府不可避免地參與到市場和社會的微觀管理中，甚至是以行政管理的模式去管理企業和社會組織。而“強政府”又會反過來加劇各類企業和社會組織的依賴性，導致市場和社會團體的活力及創造力被抑制，此惡性循環阻礙了社會主義市場經濟的發展。三是有些地方政府認為只要經濟發展好了，其他諸如文化、環境、民生福利、社會公平正義等方面的問題自然就迎刃而解了。顯然，這與我國現階段要全面構建社會主義和諧社會的發展目標相背離。改革開放以來，我國經濟顯著增長，國民生活水平不斷提高。當前的任務是要通過“五位一體”戰略布局，實現經濟、政治、文化、社會、生態全面協調可持續發展，從而加快我國社會主義現代化建設。顯然，單純地追求經濟增長已經不符合我國現代化建設的要求，地方政府的陳舊觀念甚至會阻礙社會各方面的發展。

（二）權力過分集中，中央政府與地方政府的職能、責任界定模糊，缺乏規范，制約著地方政府職能轉變

當下我國所采用的行政體制在一定程度上阻礙了地方政府轉變其職能。特別是在政府間進行責權劃分和法律保障等方面。一是我國在責權劃分的這一布局上，地方政府權力向上集中，各級政府權力向中央集中，尤其是省政府下屬政府所擁有的關于人、財、物的權利都來源上級政府。“中央政府承攬各種社會資源、經濟發展、百姓生計于一身”。權力的過分集中抑制了地方的活力，再加上權力運行缺乏嚴密清晰的程序，導致地方政府權力濫用，致使腐敗滋生，損害了公民利益，阻礙了地方政府職能轉變。二是中央與地方政府之間、各級地方政府之間職能配置混亂，他們對自身的職能、職責、職權范圍界定不清，該管什么，由誰來管，管到什么程度，該怎樣管，都缺乏規范化的綱紀，導致地方政府權力運行過程中發生“缺位、越位、錯位”等現象。三是地方政府出現的“權責利”失衡的行為。由于各級政府間的事權不明，導致現行的財政管理體制同樣陷入了改革的困境。由事權不明導致的財政資源分配不合理，直接弱化了地方政府提供公共服務和產品的能力，致使不少地方政府直接投資辦企、實行地方保護、放松市場監管，以此來發展地方經濟，獲得財政收入。這樣做使得市場無法在資源配置過程中充分發揮其決定性作用，與地方政府職能向合理化、適應性轉變背道而馳，阻礙了我國行政改革的進程。

（三）制約地方政府職能轉變的機制因素是以數量化經濟指標為主的政府績效考評以及注重“顯績”而忽視“潛績”的測評

我國現行的政府績效考評存在的缺陷：一是經濟發展指標數量化、硬性化，評價標準只注重國內生產總值、財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長。環境資源、社會發展和公共服務，特別是與居民生活密切相關的實際收入、就業比例、住房面積等指標則是含糊不清的。在經濟方面，它的指標占據了過高的比重，這就使得政府過于重視經濟發展，從而將 GDP增長放在至高無上的地位。二是太過于重視 “顯績”從而忽略 “潛績”。這使得一些政府官員為了個人政績，只做對其自身有利的工作，阻礙了市場經濟可持續健康發展。同時那些短期利益小，但利于社會長遠發展，且需要長期執行的工作就被忽視掉了。三是對于不同地域、不同領域的工作考評模式及指標單一化，忽視了地方在資源及發展上的不平衡，致使某些經濟貧困、資源貧乏的地區為考評達標，不惜以破壞自然生態，降低資源利用率為代價，去換取經濟發展成果。因此，存在于政績考評中的這些問題，已經成為轉變地方政府職能的制約因素，影響著服務型政府的建設。

三、地方政府職能轉變的路徑

（一）轉變地方政府唯GDP 論的經濟發展觀念

轉變地方政府唯GDP的觀念，即轉變過分注重經濟增長速度與經濟總量的價值觀念，消除以經濟發展衡量地區發展的短視。要從以下幾個方面著手，一是地方政府要樹立科學發展觀，建立以經濟建設為中心，全面協調可持續的發展觀，更好地處理自然資源、生態環境和人類社會三者間的關系。二是要保障政府和市場力量的均衡，改變舊理念，讓市場釋放出更多活力。三是要將環境保護、民生福利放到與經濟發展的同等重要的位置，明確經濟發展的最終目的，是為給本地區人民提供更高質量的生活。經濟發展若以犧牲環境為代價，則與政府的初心相悖，與民心相違。基于以上幾點，地方政府及其行政官員，要主動轉變思想觀念與思維慣性，放棄單純片面追求經濟發展，主動樹立可持續的科學發展觀，追求長遠利益，樹立為服務人民政治信念。

（二）理清政府、市場、社會的關系，明確三者職能

幾十年來，政府與市場、社會三者關系難以理清，其根源在于，政府管理過度，削弱了本該由市場和社會主體發揮作用的力量。所以只有協調好這三者的關系，才可以使市場朝著健康、活躍的方向發展;另外，只有協調好政府和社會間的關系，才能真正促進社會公平，進一步建設和諧社會。在我國現行的社會主義市場經濟體制下，要求政府從具體事務中抽身，把本該社會做的事情交給社會，把本該市場做的事情交給市場，要明確市場才是經濟的主體，民眾才是社會的主體。政府要加快“放管服”，特別是地方政府，要主動減負，將商務和社務交給企業或社會組織來做，而把自身工作的重點轉移到服務市場和社會上來。同時加快行政審批制度改革，理清自身的權與責，變微觀管理為宏觀調控，將經濟決策權歸還于經濟活動的主體，另外還要發動經濟社會的各成員，積極為政府建言獻策，進行政務監督，讓市場成為經濟發展的實際推動者。

（三）改革績效考評機制，增大非經濟指標權重

在中國現行管理體制下，績效考評體系對于政府運轉起著重要的引導作用。因此，筆者認為，加快搭建一個科學合理的考評體系，克服和改善唯經濟指標論的導向，將地方政府的目光更多地聚焦在資源、環境、服務等領域上來。另外運用多視角，合理設定“顯績”與“潛績”的測評方法，引導地方政府官員正確看待短期利益與長遠利益，短期發展和長遠發展之間的辯證，將主要注意力和精力投入到公共服務供給和改善民生方面，逐步消除追求短期績效的政府行為。此外，還要因地制宜，對不同地區、不同條件下的地方政府績效考評，設定個性化考核指標。提高在對地方政府進行政績考核時的客觀和公正性，同時加強監督問責力度，引導政府及其官員提升履職能力，正確行使權力。

參考文獻：

[1]金太軍，趙暉，等.中央與地方政府關系建構與調諧[M].廣州：廣東人民出版社，2005.

作者簡介：

賀甜甜（1993.5- ?），女，漢族，陜西延安，在讀研究生，研究方向：行政管理。