PPP項目泛化異化問題剖析與解決路徑探究

胡曉陽

[摘 要] 黨的十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，由此PPP模式在我國掀起一輪新的發展熱潮。但在政企合作模式高速發展的同時，卻出現了偽PPP項目，具體為明股實債、PPP范圍泛化、重建設輕運營等問題。這些存在問題的PPP項目運作效率低下，無法提供優質的社會公共服務，對社會經濟的健康發展起到了極為惡劣的影響，解決該問題已迫在眉睫。根據過往文獻對PPP泛化問題的分類總結，并針對目前PPP項目運行中的不規范操作，創新性地提出了社會資本聯合體、運營模式、融資方式三類PPP項目異化類型，探究問題背后的原因，并提出解決路徑。

[關鍵詞] PPP模式;泛化;異化;政府監管

[中圖分類號] F125[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）05-0162-03

一、背景分析

PPP模式以其激發民間投資活力和減輕政府財政負擔的優勢，受到了各地政府和社會資本的追捧，被大量應用到當下基礎設施建設中。但是近年來PPP模式卻出現了嚴重的泛化與異化問題，一些地方政府濫用PPP模式，為PPP模式而PPP模式，忽視了該模式將公共利益最大化的本質屬性。為此財政部啟動PPP綜合信息平臺項目庫集中清理工作，有超過2000個項目被清理出庫，新疆、內蒙古、云南等地成為“重災區”。其中，財辦金〔2017〕92號文件發布之日至2018年4月4日，共有2334個PPP項目被清理退出項目庫，投資額達到2.25萬億元。PPP項目泛化、異化問題已經成為阻礙中國社會經濟可持續發展的障礙，解決該問題迫在眉睫。

二、文獻綜述

PPP（Public-Private Partnership）模式即公私合作伙伴關系。1995年，為引進外資，PPP模式作為一種新興的項目融資方式被引入中國。在國家計委的主導之下，相繼開展了廣西來賓B電廠等多個BOT試點項目，此后各地陸續開展了BOT、BOO、TOT等多種PPP模式的探索。針對PPP模式發展中出現的各種問題，諸多學者對其進行了研究。傅濤（2015）指出PPP概念泛化帶來政企合作邏輯的混亂，以及PPP合同性質泛化帶來的訴訟案件爭議。王守清（2014）在對多個國家PPP適用范圍劃分方法研究的基礎上指出不適用于PPP模式的項目類型，強調項目特點與PPP模式配適度的重要性。史川（2018）從PPP認識誤區和發展異化的角度指出PPP項目不等同于無風險投資、不等同于基建投資、不等同于BT項目（建設-移交）。

上述學者對于PPP問題的研究多關注于PPP模式的濫用導致的PPP項目泛化，對于PPP項目的異化問題研究較少。筆者根據過往文獻對PPP泛化問題分類總結，并針對目前PPP項目運行中的不規范操作，創新性地提出了三類PPP項目異化類型，探究問題背后的原因，對癥下藥提出解決路徑。

三、PPP項目泛化表征分析

（一）PPP項目篩選泛化

PPP項目流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交，其中項目識別是決定項目是否可行的關鍵性環節。對于PPP識別階段的可行性論證，我國目前采用“兩評”的方式，即PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證，在綜合考慮PPP項目是否真正實現物有所值以及政府中長期的財政承受能力的基礎上對項目建設的合理性進行分析。

目前一些政府推行PPP項目操之過急，重視數量輕視質量，對PPP項目缺乏嚴格的可行性論證。對于物有所值評價，若政府在缺乏對項目的建設條件、經濟條件、人文條件進行嚴格考察的情況下做出評估，其定性評審分數必然具有較大的主觀性，失去參考意義。PPP項目可行性評估是否能夠真正有效地篩選出優質項目，讓社會資本與政府資源實現最優化整合，值得深思。

（二）PPP項目模式泛化

我國采用列舉法對PPP項目范圍進行規定，政府出臺的《基礎設施和公用事業特許經營條例》顯示，可采用PPP模式的項目主要包括能源項目、交通運輸項目、通訊項目、水利項目、環保項目、城鄉設施項目、社會福利項目和保障性住房項目等。

PPP項目類型眾多，為社會資本提供了充分的可選擇空間。但是當下PPP模式泛化問題嚴重，各行各業的項目都想采用PPP模式，而忽視了項目本身是否真正與PPP模式相契合。將PPP模式泛化，會加大項目的風險和不確定性，造成社會資源的極大浪費，最終損害公共利益。以下為不適合運用PPP模式的四大項目類型：

1.具有成熟的市場化運作機制的項目。具有成熟市場的項目可通過價值規律的作用自發地調節項目的資源配置，促進運作效率的提高，達到項目效益最大化的目的。如果采用PPP模式，則流程更加復雜，談判耗時，前期費用高，反而適得其反。

2.盈利能力過低的純公益性項目。公益性質的項目本身盈利能力低，凈現金流為負，對社會資本不具有吸引力。部分政府為吸引社會資本，將該類劣勢項目與其他優勢項目硬性捆綁，有違PPP模式初衷，不利于社會資源的優化配置。

3.地方政府或地方政府融資平臺既有資金又有能力做好的項目。對于采用政府付費和可行性缺口補助的PPP項目，當地政府必須讓利來滿足社會資本的投資回報要求，但其實PPP項目融資成本遠高于當地政府或有地方政府背景的平臺的融資成本。從融資成本考慮，政府有資金能力運作的項目若采用PPP模式，會增加項目融資成本，加劇政府隱性債務風險。

4.涉及國家安全的敏感項目。與國家安全有關或非常敏感的項目，如核電站等，本著國家安全第一和嚴格保密的原則，不應允許民間資本介入。

諸如以上四類項目，并非所有的項目都適用PPP模式，盲目濫用PPP模式只會造成資源的嚴重浪費，阻礙社會經濟健康發展。

（三）PPP項目打包泛化

PPP項目打包是指采用PPP模式將區域內兩個或兩個以上功能相對獨立的子項目整體打包為一個項目包的運作模式。PPP項目操作流程復雜，在項目落地之前的識別、準備、采購環節一般需花費6-12個月左右，若每個子項目都獨立進行，則需要花費較多的時間和精力。采用項目打包的操作模式，只需完成一次流程，多個子項目統籌兼顧，能有效節省時間，降低成本，提高PPP項目的落地效率，加快項目建設進度。

目前一些政府片面追求過大的項目包，形成投資金額的攀比之風，一味增加項目的體量，變相提高了項目競爭條件的標準。過高的壁壘使中小型企業望而卻步，使項目的投標競爭淪為某些大型企業的獨角戲，極大扼殺了市場主體的活力。如河北省太行山等高速公路項目包，其總投資金額達到了898億元，其SPV注冊金額為215.5億元，在如此高額門檻之下，許多中小型企業只能被拒之門外，失去公平競爭的機會。同時，打包太大的項目包也對社會資本參與方提出了更高的要求，如果該企業沒有足夠的資金實力、管理經驗和資源整合水平，則會將企業與項目的風險加倍放大。

四、PPP項目異化表征分析

PPP項目異化是指，由于PPP項目運作流程中的一些不規范操作違背了PPP模式的初衷，造成項目與PPP模式出現重大偏離，發生異化。此前對于PPP異化的研究多被作為PPP泛化研究的一個分支，缺乏詳細分類與深入剖析。但隨著項目建設的持續推進，PPP項目異化問題成為了項目建設的巨大障礙。

（一）PPP項目社會資本聯合體異化

PPP項目因其自身具有規模大、時間長、風險高的特點，往往需要跨行業多個部門之間協作完成。PPP項目需要堅持差異互補的原則，多個企業強強聯合形成社會資本聯合體，能快速獲取各合作伙伴的資源優勢和技術優勢，達到1+1>2的效果。

最近屢屢出現中標聯合體基金成員方在簽訂《PPP項目合作合同》后申請退出PPP項目的現象，這些企業拒不簽訂項目公司的《股東合同》，也不參與組建項目公司。還有一些企業加入聯合體的目的，僅僅是為了規避二次招標的競爭，提前鎖定項目施工利潤。可見社會資本聯合體中各個成員同體異夢，并沒有從項目整體出發考慮問題，而是各自都有自己的利益算盤，使PPP項目無法達到社會資本聯合的預期。

（二）PPP項目運營模式異化

PPP模式是BOT、TOT等模式的統稱，其中“O”代表英文單詞“operate”，可見運營是PPP項目不可缺少的一部分。參與PPP項目的社會資本方大多是該行業的優質企業，可以在PPP建設和運營階段充分發揮專業優勢，提供更優質的公共服務。

目前我國的PPP項目多為基礎設施建設類，其建設環節相比較于運營環節，投資回報率更高，收回成本速度更快，因此出現了許多社會資本方重建設輕運營的現象。還有一些PPP項目缺乏對其運營狀況的考核機制，沒有將政府付費金額與項目績效掛鉤，施工單位僅通過虛報成本便可提前收回投資利潤，造成了項目運營責任空心化。這種只重建設、不重運營的做法，最終將PPP項目異化為加長版BT。

（三）PPP項目融資方式異化

PPP項目回報機制包括消費者付費、可行性缺口補助、政府付費，其中可行性缺口補助和政府付費為主要方式，根據財政部PPP中心項目管理庫2018年第三季度數據顯示，享受可行性缺口補助和政府付費的項目比重分別為53.2%和39.4%，只有7.4%的項目采用消費者付費，可見政府財政資金的支持在PPP項目中的重要地位。

然而一些政府利用PPP項目回報機制的特點，將PPP模式異化為政府的融資手段，增加政府隱性債務。根據國家審計署公布的審計報告抽查發現，四個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。政府與社會資本方達成協議，承諾在一定期限內逐年向社會資本方支付固定費用或回購股權，美名其曰為滿足項目投資回報的要求，其實屬于政府的變相融資行為。這種將PPP模式視為解決政府債務問題的救命稻草的行為，使PPP項目異化為地方政府的融資渠道，違背PPP項目減輕政府財政支出壓力的初衷。PPP項目泛化、異化類型之多，范圍之廣，程度之深，極大地增加了項目的運行風險與政府信用風險，不利于社會經濟的可持續發展。為此筆者近一步對PPP問題背后的原因進行分析。

五、PPP項目泛化、異化原因分析

（一）缺乏明確的真假PPP項目劃分界限，給“偽PPP”可乘之機

我國采用完全列舉的方法規定PPP項目的適用范圍，只簡單將PPP項目按照行業的不同來分類。該方法看似直接明了，但對于解決實際問題的指導作用并不明顯。政府既不能單純因為項目包含在列舉范圍內而認定項目適合PPP模式，也不能因為項目不包含在列表內便排除項目適用PPP模式的合理性，這就對政企關于PPP范圍的清晰認識提出了較高要求。對PPP項目范圍明確規定的缺乏，為偽PPP項目的滋生提供了溫床。對于一些項目而言，PPP并不是其最優模式，若強行套用該模式，將造成PPP項目模式嚴重泛化。

（二）政府為解決地方存量債務，借PPP之名變相融資

自2014年財政部頒布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以來，地方政府發行債券的規模受到了中央政府的嚴格控制，政府的融資渠道受限。目前各地政府普遍存在負債率過高的情況，即將突破財政預算底線和10%地方可支配財力的紅線。因此一些政府利用PPP模式能夠吸引社會資本的特點，以PPP項目之名而行融資之實，解決政府存量債務和新增債務。投資人以股權形式對SPV進行投資，但實際政府對社會資本方做出保本承諾，這樣實際上并沒有達到減少財政支出的目的，只是變相增加了政府的隱性負債。

（三）政府為滿足政績考核要求或逃避責任，盲目審批打包PPP項目

在財政部和發改委的號召下，全國各地開始廣泛開展PPP模式。然而一些地方政府曲解中央意圖，將PPP項目數量的增加等同于政治業績的進步，甚至將項目是否采用PPP模式來作為項目好壞的評判標準。對于一些非營利性的劣勢項目，為了使其能夠運用PPP模式，把該項目與其他使用者付費的盈利性項目強行捆綁，形成PPP項目包。如江西省弋陽縣“縣委黨校綜合建設”（方志敏干部學院）等十二個項”PPP項目包，將黨校建設項目、停車場建設項目、城市道路建設項目、棚戶區改造項目、水庫引水工程等多個毫不相干的項目打包在一起，是典型的拉郎配式打包。對于每一個子項目，本可以在市場中找到最優的社會資本方，但由于盲目捆綁，導致項目公司的專業能力無法最大化發揮，大大降低項目包的整體績效水平。

（四）關于PPP模式的法律法規體系不完備，監管不到位

PPP模式具有風險共擔、利益共享、全程合作的特點，但目前關于PPP項目的風險分擔，回報分配、績效考核等機制尚不完備，使得政府的監管存在諸多漏洞。我國PPP模式起步較晚，在PPP項目高速發展的同時，缺乏相當完備的法律法規對其進行管理和監督。針對地方政府自行制定的PPP管理條例，其法律位階低，穩定性不足，會受到地方政府領導班子變動的影響，對PPP項目約束力較低。PPP項目缺乏法律法規的約束，必然導致泛化、異化等各種亂象叢生。

六、PPP項目泛化、異化現象整治建議

（一）建立完善的評審體系

建立多樣化的專家組對各種PPP項目進行全面的可行性研究，設立專門的監管機構對相關數據進行審核，防止包裝式PPP項目的出現。

（二）加強對PPP項目信息的公開透明度管理

保證PPP項目信息在財政部等平臺披露的及時性、有效性和真實性，及時發布項目數據信息，有效避免各種暗箱操作和人為操縱。

（三）加強對PPP項目庫的管理

根據財政部發布的PPP項目庫的規范化管理要求，各級財政部門要分類管理處于不同階段的項目，嚴格把關入庫標準，建立完備的專人負責、持續跟蹤、動態調整的機制，及時剔除不合要求的項目，不斷更新項目庫。

（四）明確地方政府與社會資本之間的責任、權利與利益

在立法時應對雙方合作的合同文本及相關的條款內容統一規定，明確地方政府與社會資本方的風險分配制度，明確社會資本方的運營責任和績效考核制度，明確社會資本方的投資退出機制。

七、結語

PPP項目的泛化、異化問題一直飽受社會關注，政府雖出臺了諸多解決辦法，但PPP項目中不規范的操作行為仍然比比皆是。對政企雙方來說，在平等的基礎上事先進行良好溝通和明確規定，并建立起互相約束的保障機制，才能實現PPP項目全周期的雙贏。可以預見，PPP模式的合作項目在我國的熱度將會持續上升，我國的PPP體系也將在越來越多的研究中被不斷完善。

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[責任編輯：趙磊]