制度與經濟增長

石沛寧

中圖分類號：F2 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2019）2-153-02

摘 要 按照西方制度經濟學的觀點，制度是一個國家經濟增長的根本原因，若以西方經濟學家們的標準為參考，中國的制度質量并不高，但是卻維持了四十年的高速增長。本文認為，分權式威權制的制度核心和晉升錦標賽的地方官員治理模式是過去幾十年來中國經濟得以騰飛的根本原因，同時，由這種制度組合所延伸出的政企合謀對發展過程中所出現的種種問題提供了一個分析框架。

關鍵詞 中國經濟增長之謎 分權式威權制 晉升錦標賽 政企合謀

一、引言

在經濟增長和發展領域，一個國家的經濟增長是非常根本的問題。根據Solow（1956）、Cass（1965）和Koopmans（1965）等人的研究，新古典增長模型將人均財富的差距歸因于要素積累路徑的差異。Romer（1986）和Lucas（1988）等人則將技術進步內生化，但是他們對收入差別的解釋與以前傳統理論的解釋相似。但是，North（1973）等人卻認為經濟制度是決定社會經濟發展的根本原因，例如產權制度的建立和市場的完善，而財富增長、技術進步等經濟現象其實只是經濟增長的結果而非原因。已有研究表明，司法制度、金融市場的完善程度、產權制度、政府結構和受到的權力約束對經濟的發展有巨大的影響（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998；Acemoglu and Robinson，2004）。

中國的改革開放在過去四十年間取得了巨大成就，它成功地使中國從貧窮落后的狀態一躍成為世界第二大經濟體。然而，如果以西方經濟學的理論或實證研究為參照的話，中國的法律、金融、政府以及公司治理等制度體系并不完善。西方經濟學的傳統觀點認為，政府應該保護私有產權，實行政企分開（North，1981；Acemoglu，2005；Rodrik，2006），但是中國政府不僅可以對經濟進行強有力的干預，而且中國的法治水平以及產權保護程度與西方國家相比也處于落后的位置?，F實和理論之間如此大的反差形成了讓西方學者困惑的“中國之謎”（The China Puzzle）。

那么究竟是什么樣的制度組合或權力架構為增長提供了合適的激勵？本文介紹了三種與此相關的分析框架，筆者以為這三種框架所描述的制度體系對過去三十年中國經濟持續高速的發展以及伴隨期間的各種問題有了有力的解釋。

二、中國特色的經濟制度：地方分權式威權主義

許成鋼（2011）將中國的基本經濟制度命名為“地方分權式的威權體制”（以下簡稱分權式威權制）。分權式威權制的突出特點是政治集權和經濟分權的緊密結合。一方面，中央政府牢牢地掌握著對地方官員的人事任免權，并通過對他們的考核來決定他們的升遷。這種人事控制可以使地方政府努力執行中央的政策。另一方面，中央政府授予地方政府對絕大多數經濟事務和社會事務的自主決策權，地方官員也必須對所管轄地區的經濟和社會事務負責。

在改革的初期，為了鼓勵地方政府推進改革、激發地區經濟增長活力，中央政府給予了地方政府較多的自主決策權，并鼓勵區域之間的競爭。當一個地區的經濟增長超過其他地區時，這個地區的領導也可能更容易得到提拔，這事實上就是我們后文將要提到的“晉升錦標賽制”的官員治理模式。

在分權式威權制下，地方政府比中央更加了解當地的實際情況，因此可以更好地根據實際情況推進改革措施和相關政策，也可以更有效地開展協調工作。在遭受外部沖擊時，基于地方協調的地區試驗減少了大范圍經濟協調失敗的可能性。因此，將頂層設計和地方實驗相結合的改革方式不僅可以有效地提高改革成功的概率，而且可以降低了推進改革的政治風險，并且削弱了反對改革的政治力量。

三、地方官員治理模式：晉升錦標賽制

改革開放以來，地方政府在中國經濟增長中扮演了非常重要的角色。為什么地方政府有動機去推動經濟增長？中國如何解決政府內部的激勵問題？

按照錢穎一等人（ Montinola et al.，1995； Qian and Roland ， 1998 ； Jin et al.，2005）提出的“中國特色的聯邦主義”假說，行政分權和財政分權是激勵地方政府發展經濟的主要原因。但是也有人認為“中國特色的聯邦主義”假說特別強調中央和地方的行政和財政分權必須具有高度的穩定性才能發揮激勵效應。事實上，中國的中央和地方分權只并不是像美國那樣由憲法對聯邦政府和州政府的權力進行分割，而真是中央政府的向下授權。自分權改革以來，中央對地方政府的授權一直處于調整和變動之中 。例如，在財政分權方面，財政包干在1994年之后變成了分稅制， 財稅利益在中央和地方間的分配發生了重大變化，地方財稅收入的比重大幅度下降 （ Wong et al.， 1995； Ma ，1997）。雖然這些調整不利于地方政府的利益，但地方政府推動經濟增長的熱情并沒有受到顯著影響。

周黎安（2004）從“晉升錦標賽”的角度解釋了中國政府的治理特征與高速經濟增長的關系。晉升錦標賽作為一種行政治理模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設立考核指標，如GDP增長率，競賽優勝者將獲得晉升。中央政府對人事權力的控制是錦標賽機制發揮作用的基本前提，為了獲得升遷，地方政府官員存在著滿足中央政府考核目標的強力激勵。但另一方面，晉升錦標賽也產生了一系列的扭曲性后果，導致中國政府職能的轉型和經濟增長方式的轉型變得困難重重。

黨的十一屆三種全會決定將工作中心轉向經濟建設，因此，錦標賽的考核標準也發生了實質性變化，經濟改革和發展成為各級黨委和政府的頭等大事，經濟績效也就成了干部晉升的主要考核指標。因此，地方政府官員非常熱衷于GDP和相關經濟指標的排名。與此相聯系的，為了在同一層級政府機構中獲得相對優勢地位，當上級政府提出某個經濟發展指標（GDP 增長率），下級政府就會競相提出更高的發展指標，出現層層分解、層層加碼現象。

從政府官員的晉升激勵研究中國政府內部治理的特征有別于“中國特色的聯邦主義”（ Blanchard and Shleifer， 2001 ； Maskin et al.， 2002 ； Whiting ， 2001 ； Zhou ， 2002）。晉升錦標賽理論認為，雖然財稅激勵會影響地方政府行為，但是獲得政治晉升、獲取更大的控制權收益對地方官員而言具有更強的吸引力，而這種激勵在現實中可能是更為重要的。Li and Zhou （ 2005）、周黎安等（2005）運用省級水平的數據對地方官員晉升與地方經濟績效的關系進行了實證檢驗，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經驗證據。

四、“中國奇跡”的另一面：政企合謀

伴隨著經濟的高速增長，中國也出現了很多諸如礦難等生產安全事故以及空氣污染等社會問題。對此，聶輝華等人（聶輝華和李金波，2006；聶輝華和蔣敏杰，2011）提出了“政企合謀”的分析框架。所謂政企合謀，是指地方政府為了保持地方經濟發展而一定程度上默許了企業一些不安全、不規范甚至不合法的生產行為。

在分權式威權制制度下，地方政府背負了維護企業發展、促進地方經濟增長的重要責任，并且需要對中央政府負責，中央政府和地方政府對總的稅收收入進行一定比例的劃分。這種責任劃分和利益分配可以視為中央政府、地方政府和企業之間的一個契約。政企合謀的分析框架有幾個關鍵假設。第一，企業作為唯一的生產主體，可以根據需要選擇不同的生產技術，而生產技術的選擇則根據安全性和成本而定。第二，地方政府不僅了解而且可以影響企業選擇何種生產技術，但是中央政府只能了解生產結果。第三，地方政府主要官員任期較短，只追求短期利益。根據上述三個假設，企業會為了節約成本而選擇安全性較低的技術，而地方政府為了保持經濟增長則會默許這種行為。在這種情況下，企業的利潤增加了，地方經濟也能維持高增長的態勢，但是安全事故和各種社會問題發生的概率也大大增加。第四，中央政府追求更加長期、更加可持續的經濟增長方式，也更加關注社會穩定。企業采取的低沉本、低安全性的技術會使安全事故和各種社會問題發生的概率大大增加，中央政府也會對此保持警惕。面對政企合謀，如果中央政府認為合謀的負面結果小或者收益比較大，就會容忍這種合謀；反之則會懲罰政企合謀，例如撤銷地方官員的職務，對企業進行經濟處罰甚至責令停產。

聶輝華等人關于政企合謀導致礦難的研究思路引發了一系列后續研究（龍碩、胡軍，2014；張俊、鐘春平，2014；范子英、田彬彬，2013），目前，政企合謀框架已被成功地用于分析高房價、土地違法、環境污染、偷稅漏稅等現象之中。

五、結語

制度作為協調政治和經濟博弈的基本、穩定的機制，會深刻影響經濟的發展。在筆者看來，制度的核心作用在于它能夠決定激勵的方向和強度，但是保障激勵得以實現的制度形式卻并一定要完全一致。因此，“中國之謎”的實質在于為中國經濟主要參與者提供激勵的制度并非是傳統的理論和實證研究中的西方制度的形式，而上述三種理論為我們理解中國經濟增長之謎提供了很好分析框架。

參考文獻：

[1] 周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作———兼論我國地方保護主義和重復建設長期存在的原因[J].經濟研究，2004：6.

[2] 周黎安，李宏彬，陳燁.相對績效考核：關于中國地方官員晉升的一項經驗研究[J].經濟學報，2005（1）：1.

[3] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）.

[4] 范子英，田彬彬.稅收競爭、稅收執法與企業避稅[J].經濟研究，2013（9）.

[5] Acemoglu， Daron， and James Robinson.， “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth”[M].NBER Working Paper，2004.

[6] Allen， Frank， Jun Qian， and Meijun Qian.，“Law ， Finance ， and Economic Growth in China”[N]. Journal of Financial Economics，2005（77）：57-116.

[7] Xu C G.”The Fundamental Institutions of Chinas Reforms and Develepment”[N].Journal of Economic Liternature，2011.