混合所有制改革現狀及所需解決的問題探析

李勁濤

摘 要：隨著我國國有企業改革的深入，混合所有制經濟已經在全國鋪開。混合所有制改革有利于完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，基于此，分析混合所有制經濟改革的意義，以及混合所有制改革的現狀和問題，并提出解決問題的策略。

關鍵詞：混合所有制;改革現狀;問題;完善策略

中圖分類號：F271.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）10-0013-02

一、我國混合所有制經濟改革的意義

混合所有制經濟在我國出現和發展，主要源于國有企業改革，源于尋找國有制同市場經濟相結合的形式和途徑。中國推行的經濟改革以增量改革和邊際改革為特點，這使得中國經濟形成了公有制經濟和非公有制經濟兩條并行發展軌道，且公有制經濟和非公有制經濟之間相互封閉，缺乏交融，國家也根據不同的板塊制定差別性的經濟政策和管理條例。但發展市場經濟要求生產要素的無障礙流動本性，注定會沖擊板塊之間界限，以前這種僵化的管理體制已不能適應我國經濟建設的發展。因此，突破公有制和非公有制的界限，打破國有經濟和民營經濟的壁壘，已成為我國經濟改革的重要方向。2014年《政府工作報告》進一步提出“加快發展混合所有制經濟”，使國企民企融合成為新一輪國資國企改革重頭戲。

習近平總書記所作的黨的十九大報告強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。這是在新的歷史起點上，以習近平同志為核心的黨中央對國有企業改革做出的重大部署，為新時代國有企業改革指明了方向。國有企業發展混合所有制經濟的目標，就是促進國有企業轉換經營機制，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構;提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態。混合所有制的改革是完成黨的十九大關于國企改革部署的重要手段。

二、混合所有制改革現狀

從2015年9月24日，國務院網站發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，到2018年國有企業混合所有制改革進入深度發展階段。當前，國企混合所有制改革出現新突破，正在從競爭性行業往壟斷性行業延伸。2018年10月24日，國家發改委發言人孟瑋透露，目前已開展三批共50家混改試點，其中，第三批混改試點企業共31家，包括10家央企和21家地方國企。

廣州市國資委根據項目的成熟度、企業的影響力和成長性，篩選確定了20個重點混改項目，公開招募戰略投資者。這20家國企包括科技、創新和金融企業，如廣鋼新材料、廣鋼氣體能源和廣州銀行等。2018年6月，廣州市明確了國企的“混改”時間表，到2020年，競爭類國有企業基本完成混合所有制改革，符合條件的準公益類國有企業資產證券化率達到80%，主要效益貢獻度達到85%。統計表明，2017年，廣州市已有34戶市屬國有企業引進非國有投資者，總投資額134.33億元，占企業投資總額67%，涉及汽車制造、金融、信息服務等壟斷性行業。目前，在廣州35家國資企業中，已有9家完成集團層面混改、2/3的市屬各級國企已實現混合所有制;在市國資委直接監管企業中，納入合并報表的混合所有制企業資產總額和所有者權益雖然占比僅為23%和41%，但營收、凈利潤、上繳稅費占比均超過70%。自2018年下半年以來，央企、地方國企的試點混改混改進程均已大幅提速，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性領域的混改也進入實質性階段。前三批混改試點企業的甄選集中在這七大領域，下一步的混改則要聚焦于裝備制造、煤炭、電力、通信、化工等領域。

作為地方國資重鎮的上海，地方國資體量龐大，推進混改啟動得早，動作也較大。具體來說，上海推進混改有三條路徑，一是推進國有企業整體上市和核心資產上市，這也是這輪國資國企改革在推行混改過程中最主要的路徑;二是開放性市場化重組聯合，就是引入社會資本參與改革;三是實行混合所有制員工持股的試點。2017年12月15日，上海市國資委副主任林益彬帶隊到上海國盛集團調研并表示，國盛集團要加強存量資產分類規劃，把握好資產配置和處置的時機和節奏。上海國盛集團、上海國際集團是上海的兩大國資運營平臺，按照定位要求，二者是部分企業國有股權的持股主體、國有資本市場化運營的執行主體，也是部分一般競爭性領域國資退出的主要通道。

截至目前，這兩大平臺已經擁有股權價值800億元，盤活存量資金約200億元。其中，包括上汽集團、電氣集團、華誼集團、建工集團、光明食品集團、隧道股份、紡織集團等企業的部分國有股權。這兩大平臺對于資產配置和處置的操作方法多樣，具體包括了協議轉讓、二級市場交易、發行可交換債、ETF換股份等。通過相應操作，僅以上海國際集團為例，其2016年上繳劃入股權的全部年度分紅收益為3.46億元。2017年6月，上海建科集團舉行混改增資協議簽約儀式，這也是上海市集團層面科研院所實施混改的第一單。

目前，中央企業所屬企業中，超過2/3的企業實現了國有資本和民營資本的混合，包括中航工業、中國黃金、中糧集團分別完成了引入戰略投資者、股份制改制、重組上市工作。

從現實情況來看，截至2018年4月11日，全國至少已有25個省出臺國企改革方案，近50個地級市發布了國企改革工作計劃，資產證券化、重組調結構、發展混合所有制、清理“僵尸”企業等均成為各地的工作要點。如果說2016年是新一輪國資國企改革的頂層設計之年，今年無疑將是混合所有制改革遍地開花之年。

從全國范圍來看，以混合所有制改革為突破點的國企改革已進入全面發展階段，在這個過程中如何保障改革的順利進行，期待解決什么問題，需要我們正視。

三、混合所有制改革中亟待解決的問題

1.國有股權所有人虛置問題。由于國有企業中國有股權的人格虛化，造成權利和責任的不對等，對于維護股東權益，有效地約束和監督經營者往往不能落到實處。就所有權虛置而言，國有企業的最終所有人為全體公民，但是國有資產由全民抽象地委托給人大，人大委托給各級政府，各級政府可以再委托給國資監管機構，再由國資監管部門出資給企業，這種所有權經過層層的代理，使得人民失去了行使所有權所賦予的控制和監督等職能的能力。國資監管部門直接行使國有資產所有權，但這種代理的所有權只有監管的責任，沒有剩余分配權，沒有獲得資本利得的權利，不承擔國有企業經營低效或者虧損帶來的財務損失。代理鏈條過長，一方面影響決策和經營效率，另一方面也容易滋生通過控制權謀取個人利益的尋租行為或者不作為行為。

2.國有企業“一股獨大”問題。混合所有制改革就是在國有股東的基礎上加入非公有制性質的股東，從而形成相互制衡的股權結構。制衡性股權結構就是要在股權結構中采取相對控股權的結構模式，相對控股權意味著不可以一股獨大，也不可以股權分散，而是要在股權結構中實現兩個制衡。其一，大股東與大股東的制衡，在股權結構中，必須要形成若干股份相對較多的大股東，在歐美國家這種股份相對較多的大股東的股份在20%左右。一方面，股份相對較多的大股東有利于行使股東權力，股份相對較多的大股東為了實現資本保值增值，必然要行使股權權力;另一方面，股份相對較多的大股東不可能造成一股獨大，而是要若干大股東相互達成一致才能使得股東決策得以通過，從而形成大股東與大股東的相互制衡。其二，小股東與大股東的制衡，股份相對較多的大股東要想通過股東決議，還必須要有小股東的認可才可以實現，自然就可以實現小股東與大股東之間的利益的均衡。而我們現在的混合所有制改革還是以國有企業作為主導，國有股份仍然占據比較大的份額。

3.公司治理中的激勵和監督問題。激勵和監督是國有企業面臨的一個基本的問題，這個問題在現代公司治理中一般不存在。例如民營企業，由于民營資本是初始委托人，或者是代理初始委托人利益且受初始委托人高度控制的代理人，企業的經營績效影響他們的經濟利益，因此他們實施監督和激勵的動機是不言自明的。而目前在國有企業中，由于經營者和企業效益的關聯度不是很高，不像民營企業可以通過為經理人建立一個包含年薪、獎金、股票期權收益等形式的最優報酬計劃，激勵經理人努力為股東的利益服務，這就影響了國有企業經營者的主觀能動性和經營效率。同時，又由于國有股權所有人虛置問題導致監督的虛化，或者無人監督，從而致使“內部人控制”現象的發生。而我們進行混合所有制改革能不能切實解決這些問題，這也是衡量我們改革成功和失敗的標志。

四、完善混合所有制改革的策略

對于混合所有制，大家普遍存在著一個疑慮：國有資本和民營資本、社會資本混合以后，公司內部的治理體系效果如何？會不會是各種所有制形式的管理上有益的方面沒有吸取，反而形成了負面效應的組合？其實，混合所有制改革的實質是通過產權層面的改革而達到公司治理層面的規范運作，改善現有國有企業在公司治理上存在的問題，以提高資本的效率，一方面使國有資本保值增值，另一方面使民間資本獲得效益，這需要我們做好幾個方面的工作。

1.優化股權設計。混合所有制企業的產權結構決定了企業控制權的歸屬，優化股權設計是當前我國國有企業混合所有制改革的制度基礎。優化的股權設計應充分體現不同所有制資本的優勢與特點，能夠將國有企業的資本優勢與民營企業的靈活市場機制合二為一，從而產生“1+1>2”的良好效果;應當建立大股東之間以及大股東與中小股東之間的相互制衡機制，確保民營資本的權利，這也是破解國有企業“一股獨大”，避免形成大股東“一言堂”現象的有效途徑。對于不同行業，不同規模的企業要根據實際情況，統籌規劃。針對承擔國家和社會重要責任的功能型大型國有企業，混合所有制改革應在國有控股的基礎上，引入民營資本，增強其話語權，從而增強企業活力。而對于完全競爭行業的中小國企，應積極主動吸引民營資本不需要設立持股比例。引入民營資本的方式可以多種多樣，例如可以考慮員工持股，鼓勵具有關鍵要素的員工持股，設置好員工持股比例范圍，從而激發員工能量，提高企業競爭力。

2.提高審計監管水平。混合所有制改革伴隨著不同資本的相互融合，保證國有資本的保值增值，杜絕國有資本的流失，也是我們這次改革成功的標志。鑒于我們幾十年市場經濟改革中，有不少損害國家利益案例發生。我們要在這次混合所有制改革中，進一步加強審計監管水平，國資委和其他相關部門，要針對那些分惡意低估國有資產，損公肥私的行為，制定相應制度，根據國家相關法律標準頂（下轉69頁）（上接14頁）格處罰，嚴格處置。對于國有企業領導人員，要加強巡視制度和經濟責任制審計，杜絕徇私舞弊、貪污腐敗現象的發生。同時，要健全監管環節中企業內部自我監管制度，落實好對國有資產違規行為的監管工作，加強運營職責追究，構建規范的國有企業違規運營職責追究體系，從而保證國有資產在混合所有制改革中得到良性的發展。

3.完善產權交易制度。混合所有制改革牽扯到資本的進入和退出，公正、透明的產權交易制度，是保障國有資本和民營資本各自權益的基礎。混合所有制改革一般是以增資擴股、掛牌交易以及公開募集等方式為主。對于上市公司，由于資本市場是完全公開的，公眾能夠直接關注交易價格，基本保障了交易公平。而對于非上市公司，盡量避免采用私下協議交易的方式，防止出現暗箱操作。對于資產評估，我們要有專業的資產評估小組，確定系統的標準，做好工商、稅務、司法、勞動等部門的協調工作。通過產權交易平臺發布的相關信息要及時更新及時公告，確保整個過程都是在公開透明的環境下完成，從而保證產權交易的公平，避免國有資產的流失。

五、結語

混合所有制改革的順利進行，要求我們做多方面的考慮。在調動各方面參與積極性的基礎上，解決國企發展過程中存在的痼疾，同時也要正視在改革過程中可能出現的一些負面問題，充分考慮和解決這些問題，才能保證混合所有制改革的成功。