確保重大決策在法治軌道上運行

馬太建

習近平總書記強調，要“把黨和國家工作納入法治化軌道”。推進重大決策法治化，是深化全面依法治國實踐的迫切需要，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。2019年5月，李克強總理簽署國務院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》。這是我國第一部從中央頂層設計的層面規范重大決策的專門法規，標志著推進重大決策法治化邁出了新的堅實步伐。在新時代推進重大決策法治化，必須在黨的集中統一領導下，使重大決策的制定、執行和監督始終在法治軌道上運行。

推進重大決策法治化的制度建構

探索重大決策范圍界定制度。構建重大決策法治化的制度規范，首先必須明確重大決策的范圍。目前的普遍做法是，對重大決策的范圍采取“概括+列舉”的方式進行表述，凡對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的重大事項都是重大決策。但由于各地實際情況千差萬別、各部門職能又不盡相同，所以立法上對重大決策的界定往往比較原則，在實踐中難以把握。近年來，江蘇省率先探索重大行政決策程序規范化管理試點工作，先后于2015年、2018年進行兩批試點，要求各地各部門編制重大行政決策目錄，實行重大行政決策目錄化管理和網上公開透明運行。通過編制重大決策目錄，可以直觀形象而又易于識別、易于操作、易于復制地明確重大決策的范圍。這些創新做法得到普遍認可。國務院《重大行政決策程序暫行條例》就規定，決策機關可以確定“決策事項目錄、標準”，經同級黨委同意后向社會公布，并根據實際情況調整。

健全重大決策程序制度。決策程序首先是決策如何作出或制定的程序，主要包括公眾參與制度、專家論證制度、風險評估制度、合法性審查制度、集體討論決定制度。國務院《重大行政決策程序暫行條例》對決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估等決策草案形成程序，決策草案合法性審查、集體討論決定和決策公布程序，以及決策執行和調整程序等作了明確規定，并把這些程序確認為法定程序。目前重點是盡快將這些程序進一步細化，制定具體的配套制度和程序性操作規則。除此之外，決策程序也包括決策作出后如何執行或實施的程序。《重大行政決策程序暫行條例》對此作了規定，但還比較原則，應進行深入研究挖掘。一是重大決策意圖釋明和執行動員制度。決策機關要運用新聞發布會、組織專家訪談、培訓解讀等多種形式闡釋決策意圖，決策執行單位要結合實際認真組織執行動員。二是重大決策任務清單制度。決策執行單位要及時制定重大決策落實的具體辦法和配套措施，把重大決策的各項要求細化轉化為具體工作舉措，形成任務清單。三是重大決策執行情況報告制度。決策執行單位要積極推進重大決策具體細化方案的組織實施，適時向決策機關報告決策執行情況。

強化重大決策監督制度。決策監督既包括對決策制定的監督，也包括對決策執行的監督。一是重大決策落實情況督促檢查制度。要進一步規范督促檢查的主體、對象、內容、程序和方式，通過跟蹤調查、專項督查、投訴舉報、征集社情民意等多種形式，重點加強對污染防治、防范和化解重大風險、脫貧攻堅、產業發展、城鄉建設、重點項目、民生保障等重點領域重大決策落實情況的督促檢查。二是重大決策考核評估制度。要建立健全重大決策跟蹤反饋評估制度，確定有關機構和人員跟蹤決策執行情況、反饋實施效果，根據實際情況組織第三方進行決策后評估，并適時調整和完善有關決策。要將重大決策落實情況轉化為具體、量化的考核指標，通過科學的考核評價，判斷重大決策落實情況。三是重大決策責任追究制度。按照“誰決策、誰負責”“誰執行、誰負責”“誰評估論證、誰負責”的原則，對重大決策失誤或落實不力等違法違規行為，要建立健全終身責任追究制度及責任倒查機制，切實加強對重大決策作出或執行活動的監督。要完善重大決策落實責任標準和責任追究啟動機制，建立多元督查與問效問責銜接聯動機制，強化問責的可操作性和剛性約束，確保決策權和決策責任相統一。

推進重大決策法治化的路徑選擇

抓住重大決策透明度這個基礎。增強重大決策透明度，是推進重大決策法治化的基礎和首要環節。一是探索建立重大決策預公開制度。凡重大決策事項，除涉及黨和國家秘密、商業秘密、個人隱私，以及可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和依法依規禁止公開的外，決策草案和依據在決策前都應向社會公布。要針對重大決策信息不同于一般公務信息的特點，積極而審慎地推動重大決策過程信息的公開，最大限度地全面、及時、準確公開重大決策信息。二是建立健全重大決策信息公開指引機制。決策機關和決策執行單位要為公眾了解和獲取重大決策信息提供必要的指導和幫助，制定便于公眾知曉和查找、檢索的信息公開指南。三是完善重大決策“公告—評論—反饋”的信息公開運作機制。探索公開有代表性的特別是持有異議的公眾意見、對公眾意見的處理回應反饋意見、專家論證意見等機制，不斷將保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權引向縱深。

抓住重大決策規范度這個關鍵。要嚴格遵守重大決策的法定權限和法定程序，從源頭上防止和消除隨意決策、拍腦袋決策等現象。一是規范重大決策啟動程序。啟動重大決策程序，必須經過充分研究論證。要規范重大決策研究論證的程序規則，完善研究論證的責任主體、范圍、方式、流程、時限等，堅持未經充分研究論證，不決定是否啟動重大決策程序;未經廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調，不擬訂和提出重大決策草案。二是規范合法性審查機制。不得以征求意見等方式代替合法性審查，并保證必要的審查時間。堅持重大決策草案未經合法性審查或者經審查不合法的，不提交會議討論。要大力借助專業機構、社會組織等第三方力量進行重大決策合法性審查，大幅提高第三方參與重大決策合法性審查的比例。要發揮法律顧問、公職律師在合法性審查中的作用，組織法律顧問、公職律師提出法律意見，明示法律風險。三是規范重大決策風險評估。凡可能對社會穩定、公共安全造成不利影響的，都要積極組織開展重大決策風險評估，防止該評估而不評估、重復評估或評估“走過場”現象，堅持“風險可控”才決策。探索將重大決策廉潔性評估納入風險評估。

抓住重大決策滿意度這個核心。提升重大決策滿意度，是推進重大決策法治化的核心和保障。一是堅持以人民為中心，確保重大決策經得起人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應這一根本工作標準的衡量和檢驗。二是提高公眾參與的組織化程度。建立公眾參與培育引導機制，培養公眾參與的興趣、習慣和能力。探索建立公眾參與代表制度，規范公眾參與代表的產生和選取辦法。充分發揮民間組織在公眾與政府之間的溝通橋梁作用，逐步推動公眾參與由個體參與向有組織的參與轉變。探索建立常態化、便捷化的重大決策集體討論公眾旁聽制度，防范出現“一把手”個人決策風險。建立公眾參與效果評估機制，增強公眾參與重大決策的實效。三是提升公眾參與的專業水準。探索建立“公眾+專家”共同參與機制，建立公眾參與公眾代表庫和專家學者庫，確保不同利益群體的意見建議通過參與代表平等地表達。對專業性、技術性較強的重大決策事項，要充分發揮有代表性、中立性的專家、專業機構的作用。建立決策咨詢論證專家庫，健全專家公平遴選、專家責任認定、專家誠信考核和退出機制，確保經過專家論證的重大決策，更易為廣大人民群眾所理解、支持和接受。

（作者系中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室專職副主任）

責任編輯：蘇勝利