強化自然資源管理 促進生態文明建設

廖飛

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），標志著自然資源管理改革進入深水區，將對我國生態文明建設起到全面的促進作用。江蘇在強化自然資源管理方面面臨壓力較大，《意見》為江蘇實現高質量發展，尤其在產業轉型升級方面，帶來了新的機遇。

主動擔責是自然資源管理履責實踐的內生要求

《意見》提出，到2020年基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。通過明確“誰所有、歸誰使用、受誰監督”等關鍵問題，《意見》將產權制度貫穿自然資源源頭保護、過程節約和末端修復的全過程。對于所有者、使用者、監督者而言，主動擔責是自然資源管理履責實踐的內生要求，是生態文明建設所急需的。

所有者主動擔責。所有者不到位、所有權邊界模糊一直是自然資源管理面臨的重大挑戰。《意見》明確授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度，建立相應的收益管理制度。簡言之，自然資源主管部門及各級政府作為所有者，擁有相應權利，獲得合理收益，同時也要對自然資源資產的合理使用、保值增值承擔起相應責任。使用者主動擔責。在所有者不到位、所有權邊界模糊的情況下，使用者在節約集約利用、保護等可持續發展方面缺乏動力。使用者事實上控制了自然資源資產，按照最有利于自己的方式使用資產，占有了更多收益卻沒有承擔起相應責任。在所有者、使用者角色明確之后，雙方的權利和責任逐步明晰。使用者要在所有者劃定的框架內科學合理地使用自然資源，擁有相應的收益權，同時在資源受到損害時也要承擔起對應責任。監督者主動擔責。自然資源管理部門以及各級政府都是代持所有權，對兩者都要進行監督。從內部來看，自然資源主管部門對被委托行使所有權的各級政府進行監督，在法律允許范圍內，延伸到使用者。各級政府代行所有權，要對使用資源的全過程進行監督。從外部來看，要對自然資源管理部門以及各級政府進行再監督。《意見》中已明確要求，發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用，創新管理方式方法，形成監管合力。

深入開展領導干部自然資源資產離任審計

《意見》指出，建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產損害責任追究制度。領導干部自然資源資產離任審計被作為生態文明績效評價考核和責任追究制度的一部分，構成強化監督問責的基礎性制度安排。

《意見》明確提出健全自然資源資產產權體系、明確自然資源資產產權主體、健全自然資源資產監管體系及完善自然資源資產產權法律體系等九類任務，離任審計對這些任務本身進行監督，推動了貫徹落實。《意見》要求建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，審計對象的履責情況也越來越清晰。

審計屬于監督者角色，對其他監督者履職實踐進行再監督。已有離任審計實踐比較多地關注自然資源管理與生態環境的問題，在績效評價方面關注較少。在進一步工作中，審計人員應在離任審計中更為關注績效。一方面，已有審計實踐關注自然資源與生態環境的實物量與質量，這是自然資源管理與生態環境履職實踐績效的直接反映。另一方面，領導干部履職是為了經濟社會和資源環境的可持續發展。與經濟責任審計聯動，離任審計的進一步發展應關注強化自然資源管理對創新驅動發展的影響，以及與經濟高質量發展的融合。

強化自然資源管理激勵創新驅動發展

地方政府普遍將土地等自然資源作為重要收入來源，在開發利用上勁頭十足，在保護修復方面缺乏動力，存在占多補少、占優補差、違法占用等情況。隨著自然資源資產產權制度改革統籌推進，自然資源資產產權體系逐步完善，產權主體得以落實，調查監測和確權登記穩定推進，全面監督體系建立，上述情況定會得到有效改善。

強化自然資源管理激勵創新驅動發展，主要表現在以下三個方面。第一，地方政府和企業等各方面臨的資源環境約束更為趨緊，為了在單位資源上獲得更多產出，創新是必然選擇。“畝均論英雄”改革在長三角地區興起，無錫、蘇州、揚州等地已試行相應政策措施。《意見》指出，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。這為創新思路集約節約利用自然空間提供了指導。第二，強化自然資源管理將進一步倒逼區域產業轉型升級，因而產業、企業以創新驅動發展是應有之義。當所有者、使用者和監督者角色模糊時，排污獲得的經濟收益都歸排污者（常常也是資源使用者），產生的危害卻由資源所有者承擔，但所有者和監督者缺位使得排污難以得到有效遏制。這是產業、企業缺乏創新動機的重要成因。強化自然資源管理，將激發創新動機。第三，自然資源管理是個復雜的公共過程，強化管理激勵了地方治理創新。當土地使用、污染治理方面日趨嚴格，地方難以再靠土地供給、放寬排污等方式來吸引企業，而創新營商環境治理，為企業提供更好的軟環境則是有效途徑。在《意見》中創新一詞多次出現，主要意圖就是統籌推進自然資源資產產權制度改革本身需要創新，而創新同樣是自然資源管理的內生需求。

強化自然資源管理與經濟高質量發展有機融合

江蘇南北地區經濟發展不平衡，如何在強化自然資源管理的同時仍然實現經濟高質量發展，是迫切需要探討的問題。應從江蘇可持續發展的戰略高度來認識《意見》等自然資源管理的重要政策，充分意識到其對創新驅動發展的激勵作用，把強化自然資源管理與經濟高質量發展有機融合起來。

以調查監測和確權登記為基礎，摸清自然資源資產底數，為領導干部統籌自然資源管理與經濟高質量發展打好基礎。到目前為止，各地對本地自然資源資產情況并未全面準確掌握，也就難以統籌規劃。因此，有必要加快建設自然資源資產大數據平臺，為高層決策提供更為完備可靠的數據基礎。同時，做好資源環境承載力研究，這對江蘇這類受資源環境約束較重的區域有更為迫切的需求。對可供開發利用的自然資源，尤其是土地資源進行精確測算，將之與經濟高質量發展需求統合考慮，全盤規劃。

無論是《意見》本身，還是隨后印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，都強調離任審計的重要作用。黨政機構改革之后，審計已明確其宏觀管理部門的作用。各級黨政領導干部應意識到，離任審計發揮監督作用，更重要的目的是通過揭示問題來推動問題的解決，對發展發揮建設性作用。強化自然資源資產管理與經濟高質量發展，都涉及到多層級、多部門、多利益相關方，并且發生在時空結構上。審計部門具有全面、專業和客觀的優勢，在應對這些高度復雜的挑戰方面有獨特的優勢。

（作者單位：南京審計大學）

責任編輯：霍宏光