我國鄉鎮機關行政管理體制改革研究

陳向明

[摘要]鄉鎮機關行政管理體制在農村經濟的發展中發揮著重要作用，如何建立科學的鄉鎮行政管理體制是現階段需要解決的問題。我國近年來加大改革力度，逐步推進鄉鎮行政管理體制改革。本文首先分析了鄉鎮機關行政管理體制的發展歷史和改革背景。接下來，分析了我國鄉鎮機關行政管理體制改革中存在的問題。最后，根據問題得出了相應的改革對策。

[關鍵詞]鄉鎮機關 行政管理體制 改革

一、引言

我國自古以來就是一個農業大國，農業、農村和農民問題一直是我國政府關注的重點問題。截止到2018年末，我國鄉村人口約為5.6億人，占全國總人口的40.4%，因此農村的經濟發展一直我國的重要問題。而鄉鎮是我國最基層的行政機構，是城市和農村的紐帶，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁。在農村的經濟發展中，鄉鎮行政管理體制發揮著不可磨滅的作用。但是目前來看，鄉鎮機關行政管理體制改革過程中還存在諸多問題，不利于鄉鎮機關的發展。本文分析了鄉鎮機關行政管理體制改革中存在的問題，并得出了相應對策，具有重要的理論和現實意義。

二、我國鄉鎮機關行政管理體制的發展歷史與改革背景

（一）我國鄉鎮機關行政管理體制的發展歷史

建國后，我國的鄉鎮行政管理體制主要經歷了三次演進（詳見表1），新一輪的行政管理體制改革正在進行。

（二）我國鄉鎮機關行政管理體制改革的背景

在社會主義市場經濟體制下，鄉鎮行政管理體制限制了農民勞動積極性，不利于農村經濟的發展。傳統的鄉鎮行政管理體制已經跟不上國民經濟的發展步伐，甚至成為經濟發展的桎梏。因此，需要探索適合經濟發展的鄉鎮機關行政管理體制，體制改革迫在眉睫。此外，隨著農村稅費改革的推進，鄉鎮財政收支問題突出，財政狀況不斷惡化，再加上鄉鎮行政管理體制中存在諸多問題，例如人員不足、公共職能得不到有效發揮等，都是鄉鎮行政管理體制改革的動力。

三、我國鄉鎮機關行政管理體制改革中存在的問題

（一）鄉鎮機關權責不匹配問題突出

鄉鎮機關的工作范圍比較廣，既涉及經濟發展，又涉及社會治安、維穩發展等多方面，雖然有部分權限已經下放到鄉鎮機關，但是大部分工作還需要向上級部分審批。這樣，就造成了鄉鎮機關權利小責任大的問題，很多工作實施起來比較困難。例如，農用車載人問題，鄉鎮機關沒有執法權限，但是卻執行屬地管理，由鎮政府負責具體工作，明顯存在權責不匹配的問題。

（二）財政問題普遍存在

在以往的鄉鎮財政收入中，農業稅收入占有很高比重，但是隨著農業稅費改革的推進，此部分收入大幅削減，對鄉鎮財政收入有較大影響。同時，隨著經濟的發展和社會的進步，農民對公共基礎設施的訴求逐漸提高，鄉鎮機關還需要支出大量的資金用于公共事務支出。這就造成了收支不平衡的問題，從而引發了鄉鎮財政危機，特別是在一些不發達地區的鄉鎮，問題尤為突出。

（三）公共服務職能無法有效發揮

在鄉村振興戰略逐步推進的背景下，鄉鎮機關應當充分發揮公共服務職能。但是，一些歷史遺留問題阻礙了鄉鎮機關公共服務職能的發揮。在傳統的鄉鎮行政管理體制下，一些上級政府為了政績大搞形象工程，嚴重忽略了公共服務事業，醫療、教育等項目發展滯后。因此，鄉鎮機關的公共服務職能也得不到有效發揮。

（四）人事管理體系不科學

首先，鄉鎮機關存在人員配備不足的問題。在現有的鄉鎮管理體制中，存在一人兼任多職的情況，人員不足導致部分工作無法兼顧，不利于行政管理體制改革的推進。其次，干部隊伍綜合素質不高。從目前來看，鄉鎮干部的整體學歷不高，綜合素質還存在提升空間。最后，人才流失問題嚴重。受到鄉鎮晉升體制的限制，部分人才由于長期得不到晉升會選擇離開，從而造成人才流失問題。

四、我國鄉鎮機關行政管理體制改革的對策

（一）深化改革，明確權責劃分

在我國鄉鎮機關行政管理體制改革進程中，最主要地就是明確鄉鎮機關的權利與責任，避免出現權小責重的問題，權責錯位必然導致行政管理體制運行不暢。上級機關應當下放部分權力到鄉鎮機關，特別是對一些屬地管理的事項，應當給予鄉鎮機關一定的權限，才能讓其承擔責任。同時，上級部分應當優化審批程序，為鄉鎮機關提供便利。

（二）進一步優化鄉鎮財政管理體制

一方面，鄉鎮機關應當擴大財政收入來源，提高農民勞動的積極性，避免因農業稅的削減對財政收入產生不利影響。同時，鄉鎮機關應當充分保證財權與事權的統一，進一步優化財政管理體制。另一方面，鄉鎮機關應當做好財政預算，特別對于公共服務支出，要做好規劃，避免因財政收支不平衡而引發財政危機。

（三）培養基層社會公共服務組織

由于鄉鎮機關承擔的公共服務職能比較多，人員有限，所以往往容易忽視一部分工作。因此，鄉鎮機關可以將部分權限下放，成立社會公共服務組織。讓社會公共服務組織承擔部分服務責任，這樣不僅有利于簡政放權，而且增加鄉鎮機關在群眾心中的威信。社會公共服務組織紐帶作用的發揮，將有利于鄉鎮機關公共服務職能的實現。

（四）健全人事管理體系

首先，鄉鎮機關應當配備充足的人員，避免出現一人兼任數職的情況。這樣才能保證各項工作的順利開展。其次，提高鄉鎮干部的整體素質。通過引進人才、繼續教育等方式，提高干部的整體學歷水平，鼓勵干部加強學習，從而提升自身綜合素質。最后，優化鄉鎮人員晉升機制。提高鄉鎮人員的流動性，對于符合要求的人員要有合理的晉升通道，避免人才流失。