長三角地區科技創新券政策比較及通用通兌對策分析

文/高顯揚 顧承衛（.上海科學技術政策研究所 .上海科技管理干部學院）

近年來，為支持科技型中小企業創新創業，各地政府不斷優化財政支持方式，試點推行科技創新券（下文簡稱“創新券”），積極推動各類市場化服務機構、高校和科研院所為中小企業提供多種多樣的科技創新服務。長三角地區，作為中國最具活力、科技創新能力最強的城市群之一，在試點創新券政策方面也走在全國前列。本文對滬蘇浙皖一市三省的創新券政策進行對比分析，研究創新券作為長三角一體化先行試點政策在實踐中存在的問題，并提出創新券在長三角地區推行的政策建議。

一、長三角地區創新券政策的對比分析

長三角地區是全國最早開始推行創新券的地區，其中，江蘇省宿遷市是全國首個推出創新券政策的城市，早在2012年9月就開始了創新券的實踐。2013年9月，浙江省長興縣也試點創新券，并鼓勵本地企業到上海研發公共服務平臺購買科技創新服務，為創新券跨省使用做出了積極的探索。2014年，安徽省在馬鞍山市率先試點創新券。2015年，上海市在市級層面推出創新券。從長三角地區看，滬蘇浙皖一市三省推行創新券的政策目標基本一致，通過創新券來激勵中小企業共享大型科學儀器，盤活存量科技資源，降低中小企業創新創業成本；通過創新券來引導科技服務機構為中小企業提供服務，促進科技成果轉移轉化，支撐大眾創業、萬眾創新。但在具體的政策實施方面，四省市各有不同的特點。

1.管理模式對比

在創新券的管理模式方面，浙江省體現了“分散型”的特點，上海市則主要由市級層面統一發放創新券，是典型的“集中型”模式，而安徽和江蘇在省內選取部分市縣試點創新券，分散或集中的特點不明顯。

（1）分散型模式。浙江省由省本級負責創新券政策的制定，各縣市負責創新券的具體實施。各市縣在省級政府規定的總體原則下，自主制定符合區域特點的創新券細則，并向轄區內的企業發放創新券，是典型的分散型管理模式。分散型模式主要有如下兩個優勢：一是針對性強，各市縣政府可以根據轄區內企業的特點與需求，以及科技資源布局情況出臺有針對性的創新券政策；二是可以避免重復資助，省級政府不直接發放創新券，各市縣在轄區內自行發放創新券，避免了省級資助一遍、市縣配套再資助一遍的情況。當然分散型模式的缺點也很明顯，最大的問題是影響了創新券的流通性。由于各市縣自主制定創新券政策，資助標準、管理流程、兌付方式等均不統一，創新券局限在很小的市縣范圍內使用，影響了科技資源開放共享。

（2）集中型模式。上海地域面積較小、政府管理精細化，表現在創新券的管理模式上，采用統一政策、統一平臺、統一標準的集中型模式，具體為市級層面出臺統一的創新券管理辦法。2018年，上海市根據過去三年創新券試點情況，出臺了全市統一的創新券管理辦法；建立統一的創新券信息管理平臺，各區政府可以參照制定各自轄區內的創新券管理辦法。全市一盤棋的做法，有利于創新資源在區域內的自由流動，同時，也為創新券在長三角地區通用通兌奠定了基礎。但集中型的管理模式，使各區在創新券政策方面只能采用追隨政策，會影響各區政府在創新券政策上積極探索的主動性和積極性。

2.政策要點對比

創新券的申領對象、兌付對象、適用范圍、兌付標準等，均為創新券政策的核心點，因江蘇省、安徽省未在全省范圍內全面推廣創新券，故選取江蘇省南京市、安徽省馬鞍山市兩個先試先行地區與上海市、浙江省對比，具體對比詳見表1。

（1）申領對象。從創新券的申領對象看，上海市的覆蓋范圍最廣，既包括科技型中小企業，也包括創新創業團隊。浙江省部分縣市也將創客、創客團隊列入創新券的申領對象，扶持團隊成長為中小企業。

（2）兌付對象。關于兌付對象，長三角大部分地區還是兌付給申領創新券的企業，而上海和浙江省部分地區是兌付給為中小企業提供科技服務的服務機構。如果把中小企業看作科技服務的需求方，服務機構看作科技服務的供給方，中小企業憑創新券向政府兌換，常常需要經過一定的周期，并不能解決中小企業資金短缺的燃眉之急，同時增加了中小企業申請、兌付等的工作負擔，在人力成本較高的當下，會削弱中小企業申請科技創新券的積極性。因此，向供給方兌付，把服務機構作為創新券的兌付對象是一種機制上的優化。

（3）適用范圍。關于創新券的適用范圍，從長三角已試點的情況看，主要有兩類：一是儀器共享類，即對中小企業使用本區域內的大型科學儀器開展檢驗檢測的支出進行補貼；二是科技服務類，對中小企業在科技創新過程中亟需的相關服務的支出給予資助，如技術研發、技術轉移等。由于上海是在創新券試點三年后出臺的管理辦法，總結完善了前期與周邊省市的試點經驗，因此上海創新券的適用范圍最為廣泛，包括了最常見的對儀器共享的檢驗檢測、資源共享等，也有技術研發、技術轉移服務，還包括了企業、團隊在科技創新過程中所需要的戰略規劃、人才培養等服務。

表1 長三角地區科技創新券政策要點對比分析

（4）兌付標準。長三角地區創新券的兌付標準集中在20萬到30萬之間。浙江省由于中小企業較多，部分地區設定了最低2萬的限額。上海創新券政策對創新創業團隊做出了10萬以內的額度控制，這是因為創新創業團隊的規模較小、風險較大，對創業服務的需求也相對較小。江蘇省南京市、安徽省馬鞍山市都對使用創新券企業的配套資金做出了一定的限制，對創新券配套資金做出了3～4倍的要求。加強長三角地區創新券的通用通兌，還需在兌付標準上再作統一。

3.政策效應分析

從近年來長三角地區創新券試行情況（詳見表2）看，主要有如下三方面的政策效應。

（1）降低中小企業研發成本。以上海市為例，在2016—2018年試點期間，共有4000多家中小企業和創新創業團隊申領了2.5億元左右的創新券，實際兌付財政資金約7500萬元，切實降低了中小企業的研發成本。隨著創新券資助機制的優化、宣傳力度的加大，特別是長三角地區試點通用通兌后，這種政策效應將進一步放大。

（2）提高大型儀器利用效率。以浙江省為例，截至2017年底，累計發行創新券數量達12億以上，浙江省創新券的依托平臺——科技創新云服務平臺聚集創新載體7000家以上、科學儀器設備10萬余臺（套）。隨著創新券政策的不斷推行，省內的創新載體不斷增加，大型儀器共享率也同步提升。

（3）促進企業科技成果轉化。除了使用大型儀器外，還有一批中小企業使用創新券，目標是接受購買技術研發、技術轉移等高質量的創新創業服務。據不完全統計，上海市在2016—2018年試點期間，共有65項有創新券參與的技術進入轉化階段，促成技術交易超過10億元。創新券政策的推行，在中小企業科技成果轉化過程中也發揮了催化作用。

二、長三角地區創新券通用通兌的政策目標及可行性分析

1.長三角地區創新券通用通兌的政策目標

從目前現狀看，在長三角地區，浙江省長興縣、嘉興市，江蘇省宿遷市、蘇州市等地探索與上海研發公共服務平臺合作，試點“科技創新券”跨區域“互認互通”，江浙地區的中小企業可以使用上海研發公共服務平臺上的研發資源，上海研發公共服務平臺也認周邊省市發行的創新券，這為長三角地區創新券的通用通兌奠定了良好的基礎。

創新券在長三角地區“互認互通”，是創新券通用通兌1.0版本，其主要特點是，三省一市的政府管理部門、創新券的具體管理機構，以及科技服務機構，認可區域內其他省市發行的創新券在本地使用。依據“誰發券，誰兌現”的原則，中小企業屬地申領創新券、屬地兌現。創新券通用通兌1.0版本，不需要大的體制機制的突破，因此，在實踐中操作性強，只需要各地認可外省市服務機構，認可外省市發票。各地仍可按照原來的標準兌付本地發行的創新券。

創新券通用通兌2.0版本則本著便利中小企業的原則，目標是將兌付主體調整為服務機構，并且統一兌付標準，長三角地區各個服務機構均認可區域內中小企業遞交的創新券，真正實現長三角創新券的一體化操作。創新券通用通兌2.0版本能為長三角地區廣大中小企業切實帶來便利，但在實踐中有兩大難點：一是協調成本較高，真正意義上的一體化需要頂層設計，實現體制機制上的突破，省際間的協調成本較高；二是需要探索政府間轉移結算機制，越是科技資源豐富的地區，為中小企業的服務次數、服務內容越多，當地財政需要兌現的資金也越多，財政負擔也相對增加，因此理想的狀態是探索政府間轉移結算的機制。

表2 上海市及蘇浙皖部分地區創新券數額

2.長三角地區科技創新券通用通兌的可行性分析

長三角地區建設離不開科技資源共享，上海科技創新中心建設也需要向周邊地區輻射。作為激發區域企業創新活力、降低創業成本、提高科技資源共享有效手段之一的創新券政策，可以成為推動長三角城市群一體化發展的試點政策之一。目前，創新券政策在長三角三省一市均已施行，部分地區內也開展了一些合作，具有一定的可行性。

（1）長三角地區一體化進程加快。2016年5月，國務院常務會議通過了《長三角城市群發展規劃》，以改革創新推動長三角城市群協調發展，不僅能促進長三角區域內的城市之間加強合作與共贏，還可以輻射帶動周邊區域和中西部地區發展，提升國家整體競爭力。如今，我國全面深化改革進入新階段，實施國家“一帶一路”倡議與長江經濟帶戰略，為長三角城市群更好地參與國際合作與競爭帶來新的契機。長三角地區一體化進程加快，三省一市的發展難題可以更好地在一個平臺溝通，對推動創新券在長三角地區通用通兌有更好地促進作用。

（2）長三角地區科技資源豐富。長三角地區的科教與創新資源豐富，研究與開發經費支出、發明專利數等科技創新指標均在全國排名靠前。同時，長三角城市群大中小城市齊全，城鎮間聯系密切，區域一體化進程較快，有豐富的科技創新資源的供給方和需求方，這為創新券的通用通兌奠定了良好的科教基礎。

（3）長三角跨區使用先行先試。為了突破創新券的地域限制，長三角地區在全國率先探索創新券跨區域使用。雖然尚未在省級層面形成跨區域使用的總體設計，但是一些科技創新要素活躍的縣市先試先行，比如浙江省昆山市、長興縣、嘉興縣等地區，鼓勵本縣市中小企業走出去，積極使用上海研發公共服務平臺、江浙大型科學儀器設備共享服務平臺的大型科學儀器，以及其他創新資源等，均認可這些縣市發行的創新券，中小企業憑合同和支付憑證在屬地獲得財政資助。愈來愈密切的跨區域合作，使創新券通用通兌更具可行性。

（4）互聯網技術降低交易成本。上海市在新修訂的創新券管理辦法中明確，在創新券管理信息平臺在線申領創新券，浙江省建立了科技創新云服務平臺，提出“最多跑一次”的政務服務新風。互聯網技術的發展，使創新券在線申請、電子兌付成為一種可能，中小企業不必為創新券異地申請、使用和兌付等花費交通成本，以及額外的人工負擔，大大增加了創新券跨區域使用的便利性，為創新券的通用通兌奠定了良好的物質與技術基礎。

三、長三角地區創新券通用通兌可能存在的問題分析

補齊現有創新券工作中的短板，科學設計創新券通用通兌新機制，發揮創新券在長三角區域內協調科技創新資源的紐帶作用，對推進長三角地區科技資源開放共享，以及未來長三角地區一體化發展，都具有重要意義。

1.管理模式尚不統一

從上文的分析可以看到，長三角地區創新券的管理模式差異很大。如浙江省主要采取分散型管理模式，在一個省內，各市縣的資助標準、管理流程、兌付方式等均不統一，實現創新券在省內的流通就有較大難度。

在具體操作方面，各地大多采用政府購買服務等方式，交由第三方平臺操作管理。但這些第三方平臺的運作模式也有很大差異。如上海的管理機構就有上海研發公共服務平臺和上海國家技術轉移東部中心兩家，前者是事業單位，后者是國有企業。浙江省省級層面的管理機構是浙江省科技信息研究院，但具體到執行，由縣市級科技部門管理或另行委托機構執行。江蘇省省級執行機構是江蘇省生產力促進中心，安徽省則還沒有省級層面創新券管理部門。

從具體的實踐看，集中型的管理模式更有利于創新券的通用通兌，但從管理辦法到具體實施均集中在省級層面，也不利于實現創新券的管理創新。

2.兌付標準及兌付對象等難以統一

長三角地區雖然經濟發達，創新活躍，但是由于歷史原因，創新資源并不平衡。由于經濟結構、經濟水平和創新能力不同，各地推出的創新券支持力度差異較大，因此試行通用通兌首先會面臨兌付標準不統一的問題。

創新券的申請對象主要是中小企業，但兌付對象有很大的不同，大多數地區采取的是“企業兌現”的方式，上海及浙江小部分地區采用的是“服務機構兌現”的方式。要真正減輕中小企業負擔，實現服務機構兌現，長三角大部分地區需要做體制機制的調整。并且服務機構能力水平也有較大差異，會造成服務機構提供的服務標準不統一的問題，導致中小企業付出同樣多的成本，獲得的科技服務內容和質量有較大的差異，需要在實踐中進一步統一服務機構的標準。

3.支持內容和服務機構覆蓋面不足

各地區都有自己的創新券使用規則，對創新券的申領和使用都有不同的限制和要求。各地政策標準不統一，使得部分創新券出現了無法兌付的問題。比如在上海市與長興縣的合作中，就出現了長興當地企業在上海服務機構獲取服務后，因為服務標準不符合當地兌現要求，而無法獲得兌付的情況。

以長三角創新券的實施情況看，普遍存在創新券支持內容未覆蓋企業創新創業全過程的問題，創新券重點支持的大型科學儀器共享等，因為服務內容“高大上”，很多處于創業初期的小微企業并不需要，而一些小企業亟需的人才培養、科技中介等，尚不在一些區域的創新券支持范圍內。許多企業需要的服務內容尚未完全納入、在服務資源和企業需求對接方面還存在偏差等。

4.兌付周期長，資金墊付壓力大

從長三角地區的科技創新券兌付周期看，大多數地區兌現周期為每年度一次，少數地區如浙江省，可以做到每月兌現一次。兌換周期長，造成兌現的企業或者服務機構資金墊付壓力較大，如半導體行業，產品更新迭代速度快，一年的兌付周期，難以發揮降低企業研發成本的作用。試點長三角通用通兌，需要協調的事項更多，產生的問題也更多，有可能進一步延長兌付周期。一方面，中小企業資金壓力大，不利于激發創新券使用積極性；另一方面，也不利于及時準確掌握企業與服務機構服務對接的準確信息。

四、長三角地區創新券通用通兌的對策建議

在長三角地區推進創新券必然會面臨很多實際操作中的難題，需要進一步完善管理機制，提升和改進創新券運行平臺的服務功能，做實做強長三角科技資源共享平臺，讓更多的企業都能享受到這項普惠政策。

1.完善創新券通用通兌的頂層設計

滬蘇浙皖三省一市需成立相關工作小組，開展頂層機制設計。一是要建立協調小組、形成會商機制，三省一市的科技、財政部門，盡快啟動會商機制，明確長三角創新券通用通兌的總體原則和思路，設定先試先行的時間表，協調一體化過程中的重點難點問題。二是盡快制定創新券通用通兌管理辦法和操作細則，在一體化發展、互惠互利、共同發展的總體原則下，對創新券申領主體、兌付對象、適用范圍、兌付標準等政策要點進行統一。在管理模式上，由三省一市確定總體政策，各省市負責具體操作、安排資金，實踐中遇到難題再在一個平臺上研究。三是統一網上申領平臺，盡快建立創新券長三角申領統一平臺，讓長三角區域的中小企業企業可以在統一的網上平臺申請創新券，既避免重復申領，又切實方便中小企業。

2.擴大適用范圍，建立全鏈條服務機制

針對長三角各縣市創新券適用范圍不同的情況，建議在統一適用范圍的同時，擴大創新券使用范圍，以提供“全鏈條”科技創新服務為目標，進一步擴大提供科技創新服務機構和服務項目的范圍，進一步滿足中小企業多種多樣的創新需求。在傳統的大型儀器共享、檢驗檢測、科技查新、技術轉移轉化、科技中介服務等項目的基礎上，將中小企業需求的更多創新服務——如研發設計、工藝設計、合作研發、高端定制化學試劑研發服務等納入科技創新券支持范圍。上海目前已將科技成果轉化人才培養納入創新券支持范圍，可以向長三角地區復制推廣經驗。

3.優化操作流程，縮短兌付周期

簡化程序意味著降低實施創新券政策的行政成本。一是要探索第三方購買服務機制，政府部門做好簡政放權和改革創新，對簡化創新券操作流程提出改革措施，第三方機構專注于創新券發行中各個環節的銜接，各司其職，幫助中小企業用好創新券。二是優化長三角創新券信息化管理平臺，真正實現創新券“事前網上申領、事中直接抵扣、事后及時兌現”，一切以方便中小企業為創新券政策制定的出發點和落腳點，充分體現了國家“放管服”改革的要求。三是納入統一平臺管理，實現企業在線申請、創新券屬地管理部門后臺及時審核批準，同時創新券兌付逐漸由目前的年度/半年度兌現向季度兌現、月度兌現轉變，盡量縮短兌現期限。

4.加強過程監管，控制財政資金風險

利用建立長三角創新券平臺的契機，探索長三角區域征信信息互聯互通，通過“互聯網+科技服務+科技創新券”的模式，進行實時的信息對接和過程管理，杜絕欺詐和套用財政補貼的隱患；對通過創新券騙取財政資金的企業、創業者、科技服務提供者，列入信用黑名單，一段時間內將不再給予科技項目和資金支持。建議在平臺中引入第三方評價機制，相關管理部門和第三方機構共同探索并建立科學有效的評估機制，根據監督結果及時改進，提高平臺效率。