基于內容分析法的國家和廣西科技成果轉化政策對比分析

文/唐青青（廣西壯族自治區科學技術情報研究所）

一、引言

科學合理地運用科技成果轉化政策是政府有效調動科技人員創新活力、加速推動成果轉化為商業價值和社會價值的重要手段。近年來，許多學者對我國及地方科技成果轉化政策進行了深入系統的研究，如盧章平等對我國1980—2011年的科技成果轉化政策文本進行了分析研究；黃菁對我國地方1984—2012年科技成果轉化政策文本進行了量化分析研究；馬江娜等對我國1996—2016年和陜西2000—2016年的科技成果轉化政策進行了分析研究等。

2015年，國家對《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《轉化法》）進行了修訂，對今后國家和地方科技成果轉化相關政策的制定起到了巨大的影響。但是，目前針對《轉化法》修訂后的科技成果轉化政策文本研究分析較少，因此筆者在已有研究成果基礎上，以2016年作為時間起點，收集了近三年國家和廣西出臺的含科技成果轉化內容的政策文本，運用內容分析法，從政策工具、層級、關鍵詞等方面進行對比分析，探索《轉化法》修訂后，國家和廣西在科技成果轉化政策制定方面存在的共性、差異和不足。

二、研究設計

1.研究方法

采用內容分析法，將國家和廣西科技成果轉化政策工具信息、政策層級信息、政策關鍵詞信息用數字統計表現，分別構建國家和廣西的成果轉化政策共詞矩陣，利用可視化方法，繪制關鍵詞社會網絡關系圖。

2.政策文本選擇

以“成果轉化”“技術轉移”“成果產業化”等為關鍵詞，對2016年1月—2018年11月（以成文日期為準）國務院、科技部、財政部、廣西省政府、廣西省科技廳、廣西省財政廳等政府網站文件庫文件進行全文搜索。為確保政策文本的全面性和針對性，本研究按以下原則進行篩選：一是文件必須在具體任務、措施、部署中包含科技成果轉化相關內容，在文件原則、目標部分提及的不算；二是政策類型不包含標準。最終篩選出國家有效文本110份，廣西有效文本103份。

3.數據采集

文本政策工具數據采集：本研究借鑒Rothwell等人的觀點，將政策工具分為供給面、環境面、需求面三大類，再根據劃分需求，將供給面政策工具細分為人才支持、科技信息支持、資金支持、用地支持、基地建設；環境面政策工具細分為金融支持、稅收優惠、策略制度性措施；需求面政策工具細分為政府采購、服務外包、海外機構（區外機構）。

文本政策層級數據采集：本研究將政策層級分為四個層次，第一層級為人大常委會頒布的法律法規等；第二層級為政府出臺的法規、條例等，一般為人民政府發布的文件；第三層級為政府制定的行政規范性文件，一般為人大辦公廳或政府辦公廳發布的文件；第四層級為代表政府職能部門出臺的行政性規范文件。

文本關鍵詞采集：運用UCINET6自定義詞庫，對文本進行分詞統計，每篇選取10個左右詞頻最高的相關詞語作為關鍵詞，分別統計國家和廣西政策文本關鍵詞及其詞頻，并按詞頻從高到低排序，由于選取的文本數量較多，筆者僅選取詞頻大于等于10的關鍵詞進行共詞分析。

三、樣本對比分析

1.政策工具對比分析

如表1和表2所示，對110份國家政策文本和103份廣西政策文本分別進行頻數統計，國家共使用政策工具1049次，廣西共使用政策工具825次。從統計結果可以看出，國家和廣西政策在科技成果轉化政策工具使用方面都存在以下三方面問題。

一是環境面政策工具存在使用溢出、部分條款內容重復使用現象。國家環境面政策工具使用頻數為808次，廣西環境面政策工具使用頻數為527次，分別占總數的77.03%、63.88%，其中，國家“策略制度性措施”使用頻數高達737次，占總環境面政策工具的91.21%。在國家和廣西政策文本中許多條款在多個文件重復出現，且表述基本一致，未進一步細化擴展，存在政策資源浪費現象。例如國家政策中，《國家技術轉移體系建設方案》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施》《教育部科技部關于加強高等學校科技成果轉移轉化工作的若干意見》《國家食品藥品監督管理總局關于促進科技成果轉化的意見》《質檢總局關于促進科技成果轉化的指導意見》等文件均提出了高校、科研院所科研人員依法取得的成果轉化獎勵收入不納入績效工資。同樣在廣西政策中，《廣西加快科技創新平臺和載體建設實施辦法》《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施方案》《廣西技術轉移體系建設實施方案》等多部文件中都提到了鼓勵科研人員以兼職或離崗創業等多種形式開展科技成果轉化活動；《廣西科技創新支撐產業高質量發展三年行動方案（2018—2020年）》《關于促進全社會加大研發經費投入的實施意見》《關于事業單位科技成果使用處置和收益管理暫行規定》《大力推進大眾創業萬眾創新的實施方案》等多部文件中都提到了高校、科研院所的科技成果轉化收益全部留歸單位支配，納入預算管理，不上繳國庫。

二是需求面成果轉化政策工具的運用嚴重不足。市場需求作為技術創新的導向，具有較高的不確定性，因此需要通過政府采購、服務外包等需求面政策工具途徑正向激勵并營造一個較為穩定的市場環境，加快推進科技成果轉化為現實生產力。但是目前國家和廣西在需求面政策工具使用占比都極低，很難發揮政府科技成果轉化的引導職能。

表1 國家成果轉化政策政策工具的內容分析結果

三是一些政策工具使用過于口號化。例如在稅收優惠方面，大多數的表述都是“加強稅收優惠的落實”“按有關規定執行稅收優惠政策”等，具體的優惠措施極少。還有許多政策文件只是在文中提及“促進科技成果轉化”“完善科技成果轉化機制”“加強創新平臺、基地建設”“加大資金投入”等，無明確的具體措施。

通過對比發現，國家和廣西在政策工具使用結構方面有所不同。國家更側重于環境面政策工具的使用，廣西則更有目的性地強化使用供給面政策工具。

2.政策層級對比分析

由表3可以看出，國家和廣西在政策層級結構上有所不同。國家出臺科技成果轉化政策多集中在第四層級上，共有55份，其中，有17份是科技部發布的“十三五”科技規劃。此外，國家糧食局、中國氣象局、國土資源部、農業部、國家質檢總局、交通運輸部、教育部等部委都根據自身實際出臺了促進本行業科技成果轉化的意見和細則。國家位于第二政策層級的科技成果轉化政策次之，共有30份，主要以各領域的發展規劃和工作方案為主，例如《“十三五”國家知識產權保護和運用規劃》《“十三五”衛生與健康規劃》《“十三五”旅游業發展規劃》《“十三五”脫貧攻堅規劃》等。國家第一政策層級的科技成果轉化政策為0份，這是因為未將2015年修訂的《轉化法》納入到政策文本中。

廣西科技成果轉化政策則主要集中在第三層級，同樣圍繞“十三五”出臺的規劃較多，這與國家政策在內容上相對應。但是廣西位于第四層級的科技成果轉化政策只有21份，占總數的20.39%，說明廣西落實到具體操作的政策措施較少。此外，值得注意的是廣西第一層級的政策高達5份，包括2018年修訂的《廣西壯族自治區促進科技成果轉化條例》（以下簡稱《條例》），說明廣西的科技成果轉化法制體系已基本建立。

表2 廣西成果轉化政策政策工具的內容分析結果

表3 國家和廣西成果轉化政策政策層級統計情況

表4 國家成果轉化政策關鍵詞詞頻統計

3.高頻關鍵詞對比分析

經過統計，國家政策的高頻關鍵詞有35個，累計詞頻884次；廣西政策的高頻關鍵詞有30個，累計詞頻766次。對比廣西和國家科技成果轉化政策關鍵詞可以發現，廣西和國家的最高頻關鍵詞均為“企業”，這與《轉化法》中提到的“科技成果轉化活動應當尊重市場規律，發揮企業的主體作用”要求吻合，而其余高頻關鍵詞的不同則反映了現階段國家和廣西科技成果轉化的政策側重點有所不同（見表4、表 5）。

4.關鍵詞社會網絡圖對比分析

分別統計國家和廣西每兩個關鍵詞同時在同一份文件出現的次數，分別生成國家35*35共詞矩陣，廣西30*30共詞矩陣，矩陣對角線為各關鍵詞詞頻。利用Netdraw分別繪制國家和廣西的成果轉化政策關鍵詞社會網絡圖（見圖1、圖2）。在圖中，每個關鍵詞節點大小代表關鍵詞的絕對度中心度大小，節點間線條粗細代表兩者的聯系強弱（由于選取的文本數較多，為了能更清晰地展現各關鍵詞間的聯系，文本僅在兩關鍵詞同時在同一份文件出現的次數大于等于5時才顯示連線）。

由圖1可以看出，“企業”“資源”“創新平臺”“人才”“重點領域”“科技創新”“基礎設施”等詞是國家科技成果轉化政策制定的核心，說明國家側重于通過宏觀的資源調控、方向把控來推進科技成果的轉移轉化?！翱萍汲晒D化”與“科技成果”“企業”“科技創新”“高校”“獎勵”“創新平臺”“人才”連線較為緊密，說明國家更注重通過鼓勵和支持企業與高校構建創新平臺、引進培養人才、加大獎勵力度等方式來提高科技成果數量，促進科技創新成果轉移轉化。

表5 廣西成果轉化政策關鍵詞詞頻統計

圖1 國家成果轉化政策關鍵詞社會網絡圖

圖2 廣西成果轉化政策關鍵詞社會網絡圖

由圖2可以看出，“企業”“產業發展”“創新平臺”“技術轉移中心”“資源”“監管”“信息化”等關鍵詞是廣西科技成果轉化政策核心，以“企業”“監管”“創新平臺”“技術轉移中心”“資源”“重點領域”“信息化”“創新創業”“科技園區”“產業發展”“工業”“基礎設施”“人工智能”等核心圈關鍵詞彼此間聯系緊密，可見推動企業成果產業化發展是廣西科技成果轉化政策方向重點。

四、結果分析

1.國家與廣西科技成果轉化政策的聯系

（1）結構層面。兩者之間保持著高度一致性，均是以政策體系的理論基礎為依據，通過科學合理地使用政策工具來實現制定的政策目標。在理論基礎方面，國家的科技成果轉化政策為科技成果的順利轉化構建了政策體系和總框架，明確了宏觀方向；廣西則是根據國家政策的方向再結合本地區實際合理有效地制定相應的、細化的政策以引導激勵科技成果轉移轉化，從而建立更為完善的區域政策體系。在政策工具使用層面，國家和廣西都是主要以環境面政策工具為主，供給面政策工具為輔來制定政策。

（2）內容層面。國家和廣西成果轉化政策的內容要點幾乎完全對應。具體而言，使用的供給面政策工具大致分為資金支持、人才培養、創新平臺建設等幾個方面，環境面政策工具大致包括鼓勵創新創業、完善人才流動機制、健全獎勵分配機制、加大技術創新研發力度、強化稅收優惠、加強監督力度等幾個方面。例如《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》提出了“國家設立的研究開發機構、高等院校科技人員在履行崗位職責、完成本職工作的前提下，經征得單位同意，可以兼職到企業等從事科技成果轉化活動，或者離崗創業，在原則上不超過3年時間內保留人事關系，從事科技成果轉化活動。”新修訂的《條例》第三十四條則規定了政府設立的研究開發機構、高等院?？萍既藛T在履行崗位職責、完成本職工作的前提下，經征得單位同意，可以兼職到企業等從事科技成果轉化活動，或者離崗創業；離崗創業從事科技成果轉化活動的，按照規定保留人事關系。此外，國家科技成果轉化政策中提到的大眾創業萬眾創新、下放科技成果三權、加大科技創新投入、建立健全技術交易市場等政策要點，廣西也根據本地區實際制定了相應的政策措施，即廣西科技成果轉化政策的制定必須以國家政策內容為基礎。

2.國家和廣西科技成果轉化政策的區別

（1）政策考慮角度不同。國家科技成果轉化政策實施的主體是中國，考慮的角度多是以全國平均水平為基線，對于一些具體的方案，則按區域進行劃分制定。而廣西作為欠發達地區，與科技成果轉化相關的多項指標均低于全國平均水平，甚至有些指標位于全國倒數。因此，廣西在制定政策時一般有兩種考慮角度，即在制定政策目標時，會根據實際制定穩步推進的目標；在制定具體措施時，則會大膽進行嘗試，爭取有所突破。

（2）政策目標方向不同。國家促進科技成果轉化的目標定位在于通過制定創新戰略，加大創新投入，完善成果轉化基礎設施，實施有效的人才政策，營造良好的環境推動國內企業增強自主創新和成果轉化能力，最終形成以促進科技成果轉化為主的國家技術創新體系。而廣西科技成果轉化政策中，廣西更傾向于從區位優勢出發，結合本地區實際有重點、有目標地制定政策，其根本目標是促進廣西經濟增長。目前廣西的政策目標主要為通過加強廣西優勢產業成果轉化能力促進產業發展，例如糖、鋁、大健康等優勢產業。

（3）政策重點不同。通過比較國家和廣西政策關鍵詞社會網絡圖可知，國家政策熱點在“企業”“資源”“創新平臺”“人才”上，而廣西的政策熱點在“企業”“產業發展”“創新平臺”“技術轉移中心”，說明國家的重點在于宏觀調控，其主要政策手段是通過宏觀的合理分配資源來強化創新平臺建設和培養創新人才。廣西的重點則更在于政策細化落實，政策重點是通過創新平臺和技術轉移中心聯合化建設來推動產業高質量發展。

五、結論與建議

本文采用內容分析法從多個角度對比分析了國家和廣西的科技成果轉化政策，得出廣西在政策內容上與國家呼應的結論。在政策方向上，國家更注重于營造良好的科研氛圍以及完善科技成果轉化體系，廣西則更側重于結合區位因素發展本地經濟。對此，筆者分別從國家和廣西兩個層面提出以下政策制定建議。

在國家層面上，一是要精準把握國家科技成果轉化的大方向，運用國家政治、經濟、科技、人才資源做好統籌規劃，實現既定的科技發展戰略目標。二是簡政放權，明確下放地方政府的實施權限，允許地方政府在不違反法律法規大框架的前提下根據實際發展需要進行適當突破。三是加強各部門的協調溝通，避免“政出多門”，浪費寶貴的政策資源。

在廣西層面上，一是政策大方向和政策框架要與國家保持一致，政策實施要保持同步。二是在不違反國家規定的前提下要大膽進行嘗試，特別是在科技人員利益分配機制、科技管理體制、考核評價機制等方面。三是加強政策制定的可操作性、可實施性和時效性，要覆蓋科技成果轉化的全過程，同時減少政策的口號化。[本文系廣西科技發展戰略研究專項課題 “落實國務院促進科技成果轉化法若干規定的政策措施研究”（桂科ZL18077011）研究成果。]