村委會在土地流轉中的職能研究

柳家志

摘 要：改革開放以來，伴隨著農村經濟建設的不斷加強，農村土地流轉的速度明顯加快，數量也明顯增多，土地流轉成為適應城鄉統籌發展的重要一環。村委會作為憲法明確規定的基層群眾自治組織，在土地流轉過程中起著非常重要的作用。因此，在此背景下深刻分析村委會在土地流轉過程中的職能也更具現實意義。

關鍵詞：村委會;土地流轉;職能

中圖分類號：F320.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）12-0028-02

在土地流轉過程中，村委會有著無可比擬的優勢。村委會在農村地區廣泛分布，擁有較強的群眾基礎，彌補了交易雙方的信任缺乏和第三方保證缺位。村委會成員是具有本村戶籍身份和土地集體產權且由村民直選，是熟人網絡中的一分子，更具本土優勢。

一、村委會在土地流轉中的責任

1.服務義務。村委會的介入可有效減少農戶對流轉信息的重復收集，在減少信息搜尋成本的基礎上，同時在信息集聚平臺的功能基礎上為農戶提供決策依據，克服信息交換滯阻帶來的問題，避免因為信息不對稱帶來的利益受損。對于與農戶交易的對方，村委會可以依賴自己的組織特性代理農民與之交涉，這是個體農戶所不能比的。

2.監督保障。村委會作為村民自我服務的組織，可以改善農戶在流轉過程中的弱勢地位并具備一定的集體交涉“權力”，使其在市場上面對不當待遇可以說“不”，從而較好的維護農戶的利益。在土地流轉過程中，村委會的管理職能是來自政府部門的權限轉移和補充，因此村委會自動承接了其土地流轉的事后監督，以彌補土地管理部門因為“地緣”導致監督職能的不足。特別是對土地流轉的非農使用的監督。此外，當前有一部分土地流轉是在基層政府主導下進行的，偏離了法律所預設的自由自愿原則，繼而侵犯承包戶的個人利益。

3.協助管理。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第25條規定作為發包方的村集體必須將村內以實現流轉的土地進行備案，并報告土地管理部門。可見，作為土地發包方的村集體組織在土地流轉過程中的同意、備案和報告的權力與義務使其具有一定的管理職責。而實踐中，代表村集體組織行使上述職能的往往就是村委會。

二、Y村土地流轉中村委會職能的缺失

1.服務不力。村委會對土地流轉信息的搜集和公布工作不盡人意。由于當前農村基礎設施的不完善，信息渠道相對缺乏，同時也未考慮到“九九三八六一”村的實際，工作簡單敷衍使得土地流轉信息的有效性和及時性大打折扣。在實踐中，復雜的流轉情況和村委會的局限，導致土地流轉信息的更新較慢，無實際效用。Y村村委會在近兩年的土地流轉中只發布一次關于縣內一糧油企業流轉需求的信息，即使是這樣也只是廣播通知且未進一步與企業對接和具體聯系村民。

2.監督不暢。Y村所流轉的土地中，主要是私人間的土地流轉，不存在正式的合同偏向于口頭承諾，流轉過程中根本不經過村委會，更何況監督。在這份承諾中，沒有約定期限且流轉面積有限，租金也不是以現金結算，而是約定收取部分農產，流轉的過程似乎變成了代耕。村民的這種民間流轉形式為村委會的監督帶來困難。即使流轉雙方訂立正式合同，并訴諸村委會，但農村處在熟人社會的狀態下，關系網絡遍布，村委會對土地流轉無法進行行之有效的事后監督與跟蹤。

3.管理不當。土地流轉在Y村是正在發生的事實，但在所在鎮政府的土地管理所卻沒有查到其村委會提交的土地流轉記錄與備案，在村委會中只是對土地流轉面積寥寥幾筆的記錄，對土地流轉的具體用途等說明并無一字。

三、村委會在土地流轉中職能缺失的原因分析

1.法律缺陷。在《組織法》《農村土地承包法》等法律對村委會的角色賦予過于寬泛的前提下，不同性質、不同目的的法規授權，將本來屬性單純的村委會延伸成為涉及農村工作中各個領域的多面手，在農村土地權屬并不完全清晰和土地流轉制度還很不成熟的現狀之下，造成權利的沖突。就村委會的民主管理和監督，《組織法》對村委會的授權帶有原則性和模糊性，實際上使得村委會獲得了更大的自由。在具體實踐中，村民會議的召集權力是村委，既是運動員又是裁判員，無法起到監督作用，一旦村委會拒絕召集，就會失去原有的法律初衷和制度意義。在走訪中得知，Y村已經三年沒有組織起有效的村民會議，除了村委會干部本身的抵制外，更重要的是村民自身參與意愿與參與水平低。

2.監督缺乏。根據《組織法》第5條的規定，鄉鎮等基層政府對村委會的工作有指導幫助的義務，但法律中對村委會的監督主體對基層政府并沒有直接規定與說明，造成了管理中脫節。同時由于基層政府承接了大量的上級政策任務和經濟社會發展壓力以及機構改革的背景下，在農村事務的具體管理中往往力所不及，監督的有效及時更是無從談起，監管進一步缺位。以Y村所在鄉鎮為例，轄兩個居委會、24個村委會、337個村民組，即使鄉鎮有心也是無力。在村里事實上是有兩套班子，村委會和黨支部各有分工，村支部職責規定其肩負的是領導職能和監督職能，但村兩委的組成人員基本上交叉存在的。在具體實踐中，無法進行自我監督，造成村兩委的工作監督虛置。在改革開放和市場經濟不斷深入發展的大背景下，農村勞動力為獲取更好的經濟來源不斷涌向城市尋找就業機會，勞動力的轉移導致了農村的空心化現象。村內留守的大部分是老年人、學齡人和一些手藝人（在農村專門從事建筑的人員、小作坊小買賣人員等），并不具備表達權利訴求和自我組織的能力和意識。在村內事務的決策和意見主要依托村內“精英”（退休干部、教師、富裕者、長輩），而村內僅剩的精英大都被納入了村兩委組織，無法形成有效的合力，為村民的利益訴求工作。

3.行為偏差。村委會成員的產生是集體內部的直接選舉，這一規定為村委會能夠及時體察民意和因地制宜地改善公共事業服務提供了制度便利，但也為村委會能夠公正公平承擔起管理責任和服務義務埋下了隱患。在農村交織著宗族、業緣等各種人際網絡，并被人情深度滲透。村委會作為最基層的社區管理機構，不可避免地受到人情社會的影響，不能很好地堅定立場。村委會成員是村委會的實際執行人，其能力、素質以及態度都影響著集體行為的選擇，村集體管理與服務的效果。特別是土地流轉對政策、法律、經濟等多學科內容的交叉，沒有一個學習能力和接受能力的村委會執行主體將擾亂土地流轉的程序，可能產生不必要的矛盾與糾紛。以Y村來說，村委會中的干部年齡都在53歲以上且很少有接受過文化教育。在土地流轉工作中，只能依靠以往經驗、對政策理解缺乏水平，給流轉工作帶來巨大障礙。

四、村委會在土地流轉中職能重塑的設想

1.完善法律規范。不斷嘗試完善相關法律以及土地政策中對村委會等村集體組織對于組織土地流轉工作的權限，并對其進行具體化，避免自由裁量權在實踐中的不合理“膨脹”引致的侵害行為。同時，能促使村委會及時承擔起協助土地流轉中介服務的義務，改善村委會以“法無規定即自由”為借口的不作為和缺位的不利局面。其次，應在《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中，就村委會介入土地流轉的條件、程序以及管理服務等做出具體規定，并結合當地實際做出必要調整，為村委會介入提供制度與法律依據和監督，避免村委會的亂作為導致的土地流轉糾紛。

2.加強對村委會涉地工作的監督。監督缺位成為村委會在基層工作中自由裁量權無形放大的重要緣由，歸根結底是村委會對于監督的認識和態度。在實踐中，更要發揮聯系群眾的優秀傳統和集體智慧的做法。所以，培養村委會既有基層管理的權力的同時有應該接受監督的勇氣和義務的意識是今后基層管理教育的重要內容，村委會也應積極學習我國基層自治的政策和法律法規，正視群眾監督是社會主義法治的題中之義。毛澤東在《論人民民主專政》文中曾提出一個著名論斷：“嚴重的問題是教育農民。”村民監督意識和監督能力的缺乏，是村委會“特立獨行”的重要因素。加強普法教育和土地流轉政策的宣傳，使村民能夠明確自身所擁有的正當合法的權利，增強村民實施監督的底氣。

3.提升村委會成員的履職能力。人情既能使管理者喪失原則與立場，也能以“情”為紐帶換來建設資本。村作為人情社會的第一現場，村委會成員為了避免過多的人情羈絆，需要常懷敬畏，即“畏法”和“畏民”。

村委會應及時接收必要的學習和培訓以應對農村事務的嚴格要求，在土地流轉中就要系統性學習我國基層自治和土地政策等方面的法律法規，明確責任義務以避免不作為或亂作為。Y村中的村委會成員的年齡偏大，學習能力有限的現象不是個例，積極引入新鮮血液是優化村委會發展的重要一環。在大學生進村和返鄉創業的政策支持下，補充有志有力的知識青年進入村委會，將極大提升村委會的管理水平。

村委會在土地流轉中效能發揮不暢，既有制度本身在發展上不完善的因素，也有眾多外在因素的影響。在農業現代化要求的土地適度規模經營的背景下，村委會能否及時解決在土地流轉中所存在的問題和建構合理的流轉角色，對解決農村、農民、農業問題和實現城鄉協調發展都具有重要意義。

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