農民工群體的社會救助該何去何從

劉怡文

摘 要：在工業化與城鎮化浪潮的影響下，我國逐漸出現了規模龐大的農民工群體。然而，身份的特殊性使得這一群體始終介于農村與城鎮之間，處于“半城市化”的狀態。這一狀態使得農民工群體面臨著無法享受應有的社會救助等一系列社會福利的尷尬局面。結合現有的社會救助政策，分析目前農民工群體社會救助的“真空”現象，以及導致這種現象產生的原因，并針對這一現象提出相應的建議，以期為今后農民工群體的社會救助制度的完善提供一定程度的借鑒。

關鍵詞：農民工群體;社會救助;半城市化;戶籍制度

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）12-0046-02

引言

所謂的農民工是指流入城鎮地區，提供勞動以謀求在城鎮的長期生活，但戶籍仍停留在農村地區的一類特殊的候鳥式流動群體[1]。有學者認為，這一群體是“半城市化”背景下的產物[2]。也就是說，城鎮化與現代化發展速度的加快對農民形成了強大的“拉力”，同時農村地區人多地少的矛盾形成了強大“推力”，兩股力量共同作用使得大量的農村居民前往城鎮工作，進而形成了農民工這一群體。盡管農民工群體長期居于城鎮，但實際上這一群體并未完全實現身份的轉換。相對于其他發達國家的農民工群體的“一步轉移”模式，我國的農民工群體向城市轉移的模式包括“生存空間城鎮化”和“戶籍保障城市化”兩個步驟。而就目前的情況來看，我國的農民工群體僅僅完成了轉移的第一個步驟，被稱為“城鄉邊緣兩棲人”。

由于身份的特殊性，農民工群體在城鎮中的處境十分尷尬，在許多方面遭受著諸多不公平的待遇。其中，社會救助存在嚴重的缺失。以建筑行業農民工為例，該群體工作的危險系數較高，然而，這一群體目前能夠獲取的社會救助十分有限，這為社會的良好運行埋下了重大隱患。鑒于此，本研究結合現行的社會救助政策和農民工群體的生存現狀，對這一群體的社會救助問題進行了探索。

一、農民工群體的社會救助現狀

2014年，我國頒布《社會救助暫行辦法》，成為我國社會救助遵照的法律。隨著法律的頒布，完整的救助體系逐漸成型，各項條例或規定的規范性與可行性也逐漸提高。除了內容更加系統化以外，農村社會救助和城鎮社會救助完全隔離的局面也逐步改善[3]。由于社會救助起步晚、發展速度緩慢等原因，盡管《社會救助暫行辦法》取得了很大的進步，但仍然不太成熟，存在一定的缺陷與漏洞。

就目前來看，我國的農民工群體目前大多只完成了兩步轉移中的第一步，即日常工作與生活在城鎮地區，但自身戶籍關系并未發生改變，這導致了農民工群體社會救助的尷尬處境。以最低生活保障為例，《社會救助暫行辦法》規定，當共同生活的家庭成員人均收入當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況的規定時，國家給予最低生活保障。但在申請過程中，需向戶籍所在地提出書面申請。也就是說，盡管農民工群體長期生活在城鎮地區，但若農民工群體需要申請社會救助時，他們需要向戶口所在地的鄉鎮人民政府提出申請，再由相關人員進行評定。不難發現，這不僅加大了農民工群體申請最低生活保障的難度，并且由于農民工群體長期不在戶口所在地生活，申請成功的可能性也大大降低。

由此可見，由于身份的特殊性，農民工群體的救助權益被忽略。作為農民工群體社會保障的最后一道防線，現行的社會救助辦法對于該群體的適用性不高。

二、農民工群體社會救助缺失的原因

從制度層面上看，《社會救助暫行辦法》覆蓋面的缺失是導致農民工群體社會救助缺乏的原因之一。除此之外，申請社會救助的繁雜程序也會阻礙群體社會救助的獲取。盡管制度的缺漏會導致農民工群體社會救助缺失問題的產生，但僅僅以此作為解釋是不全面的。事實上，除了政策的缺漏之外，這一問題還應該從政府、社會組織以及農民工群體本身進行分析。

（一）政府方面

一方面，城市政府部門的財力有限。最新的社會服務發展統計公報顯示，就最低生活保障而言，城市地區全年各級財政支出的最低生活保障資金達687.9億元，政府面臨著較大的財政壓力。另一方面，部分城市決策者對于農民工群體的認識存在誤區。一些城市決策者將農民工群體與城市職工視為兩類對立的群體，認為農民工群體進城務工的行為直接加劇了城市原本的職工的失業現象。在財政壓力和認識誤區的雙重作用下，城市政府對農民工群體的救助微乎其微。

（二）社會組織方面

在我國政府力不從心的現狀下，包括非政府組織、媒體、公眾在內的社會組織在解決農民工群體社會救助的事業上仍然沒有體現出應該發揮的作用。第一，非政府組織方面。我國非政府組織還存在管理體制落后、法規制度不健全、資金能力不足、從業人員素質偏低等問題。因此，在實際的社會救助困境當中，非政府組織難以及時提供有效的救助與支援。第二，公眾媒體方面。媒體對于農民工的報道存在以下幾個問題：報道膚淺，大多只是簡單陳述問題的表象，沒有深入發掘原因及解決措施;報道內容比較片面，沒有涉及到農民工問題的方方面面，報道大多停留在極端討要薪資方式上;媒體本身對于農民工群體的報道態度存在不客觀的現象。這些問題使得公眾媒體無法對農民工群體的社會救助問題起到實質性作用。第三，社會公眾方面。社會公眾是社會當中的重要群體，一舉一動都具有“蝴蝶效應”的巨大作用。然而，受輿論的影響，該群體容易對農民工群體產生一定程度的排斥與歧視，明顯不利于農民工群體社會救助事業的開展。

（三）農民工群體自身方面

家庭的貧困限制了農民工群體受教育的機會，從而導致了該群體知識文化的欠缺，法律意識的薄弱，自我保護意識不強。這一欠缺主要體現在對法律的認識淺薄、對法律的認同感較高以及法律行為傾向弱幾個方面。具體而言，對法律的認識比較粗淺，接觸極少;對于判決結果，農民工群體的質疑較少，大多表現為服從;在面對權益受損時，很少有農民工會采取措施維權。盡管新生代農民工的知識素養較高，但大部分人保護自身合法權益的意識較弱。多個行業內很多農民工沒有與承包單位或是雇主簽訂勞動合同;在與承包單位或是雇主發生勞動爭議時，相當一部分人無力應對，最終選擇忍氣吞聲。這種現象的普遍存在使得農民工群體對于制度完善、權益保護所起到的“倒逼”作用較弱，一定程度上加劇了農民工群體社會救助缺失的現象。

三、解決農民工社會救助問題的重要意義

（一）保障農民工群體的基本人權

近三十年來，我國的經濟建設迅速發展，同時法制建設水平逐漸提高，人權主義在我國的發展到了里程碑的新高度。然而在“民工潮”期間，農民工群體的基本人權沒有得到基本的尊重，甚至遭受到了侵犯人權的待遇，“鄉巴佬”等帶有歧視意味的稱呼折射出了農民工群體遭受侵犯的狀況。解決農民工群體的社會救助問題有助于加速農民工群體的社會融入，加快身份的轉變，這是對農民工群體人權的有力保障。

（二）防范社會風險

目前的農民工群體包括老一代農民工與新生代農民工兩大部分。老一代農民工亦工亦農，在進城務工的同時沒有完全意義上地離開農村。相比而言，新生代農民工具有兩個明顯的特征。第一，較高的知識文化水平增強了他們在城鎮地區安家生活的意愿，擁有強烈的愿望融入城鎮生活。第二，由于對于農業種植技能的缺乏導致了新生代農民工必然無法退回農村生活。如若這部分群體無法融入城市，那么長時間的城市與農村之間的“漂移”狀態將持續存在，從而引發嚴重的社會問題導致社會的不穩定。因此，在新生代農民工逐漸涌入城鎮的必然趨勢下，農民工群體的社會救助問題的解決符合現實發展的要求，保障了農民工的利益，同時也避免了大規模社會矛盾的發生。

（三）保障國民經濟穩定發展

根據國家發布的農民工監測報告數據，從上一代“兩棲”農民工到現在的新生代農民工，農民工占第二、第三產業勞動力的比重占50%以上，農民工的力量不容小覷。然而，在此背景下，城鎮職工對于相關行業的GDP平均分享率卻是農民工群體的5.52倍，差距十分明顯且仍在擴大[4]。農民工群體很容易因難以支付城鎮的日常開支又無法申請社會救助，而不得不返回戶籍所在的農村地區。大規模的農民工撤回農村將對國民經濟的發展造成巨大的負面影響，這更加凸顯了農民工群體社會救助問題的緊迫性。因此，應為生活陷入困難的農民工群體提供最基本的生存保障，防止大規模的農民工撤離現象發生，維持國民經濟的穩定發展。

四、改善農民工群體社會救助現狀的建議

（一）完善相關政策法規，擴大人群覆蓋面

社會救助作為一項政府公共事業，從法律政策的提出、修改、頒布再到政策法律的貫徹實施都應充分考慮到各類特殊情況以及可能出現的各類問題。在政策法律方面，現有的與社會救助相關的《社會救助暫行辦法》存在一定的缺陷與不足，新的法律政策在制定時應考慮三個方面的內容。第一，考慮政策人群覆蓋面，將各類特殊人群納入考慮范圍，其中，農民工是應當重點納入考慮的群體。第二，規避政策規定中的權責不清的問題，明確權利義務主體，避免需要救助的群體在申請社會救助時由于程序的復雜導致的申請障礙。第三，防止法律常常出現的過分抽象不具體的特性與概括性過強內容不詳細問題。將權利與義務的內容具體化，具體的操作要具有比較強的可實施性。

（二）加大社會救助的資金投入

社會救助支出是政府履行收入再分配職責、維護經濟和社會穩定的基礎性工具，作為社會保障的最后一道防線，良好的社會救助有助于維護國家穩定，保障人民生活。改革開放以來，我國的社會救助逐漸呈現出規模大、項目多、受益面廣的特點[5]。但就目前的社會救助現狀來看，與英國、日本等國家相比，我國的社會救助的支出規模不大，僅占GDP的0.34%左右，遠遠低于英國的4.2%。除此以外，救助的水平偏低，占人均可支配收入的比重較低。隨著需救助人數的增加，政府所提供的社會救助越來越滿足不了現有的需求。因此，在財政有余力的情況下，國家財政應當加大社會救助支出，才能有更多的資金支撐農民工群體的社會救助開支。

（三）增強城市政府部門的責任意識

隨著我國經濟社會的快速發展，農民工已經成為社會當中的一支新型勞動大軍，為城市建設和農村的新農村建設都起到了有效的作用。在城市當中，農民工存在于各行各業，促進了生產要素的合理配置和優化組合，既提高了資源的利用率，又推動了國民經濟的增長。與此同時，作為城鄉的銜接人，農民工有效地改善了城鄉二元化現象，是工業帶動農業、城市帶動農村、發達地區帶動落后地區的有效形式。因此，城鎮政府決策者應當正確認識農民工的地位與重要作用，尊重農民工群體的勞動成果，正確對待農民工群體。在農民工群體社會救助的問題上，城市政府也應盡一份力。

（四）增強農民工群體自身的法律意識

由于自身條件與環境的限制，農民工群體法制觀念淡薄，權利意識較低，權益受到侵犯的現象時常發生。就社會救助而言，農民工群體是社會救助權利的享有者。基于農民工群體素養普遍偏低的情況，有必要提高這一群體自身的素質水平。通過對其提供教育等各方面的援助，提升其知識技能，緩解該群體在法律知識資源方面的缺乏，增強法律維權的能力。

參考文獻：

[1]? 王曉東.賦權增能視角下農民工社會救助模式轉型——呼和浩特市個案研究[J].人口與發展，2013，（6）：52-57.

[2]? 鐘玉英，王藝. “半城市化”背景下農民工社會救助的政策設計與推進策略[J].開發研究，2015，（4）：173-176.

[3]? 謝勇才，王茂福.《社會救助暫行辦法》實施的局限性及其完善[J].中州學刊，2016，（3）：67-72.

[4]? 韓兆洲，戈龍.農民工對中國經濟增長貢獻與成果分享的統計分析[J].統計與決策，2015，（4）：100-103.

[5]? 張立彥.政府社會救助支出存在的問題與對策[J].經濟縱橫，2013，（9）：44-49.