中國特色自由貿易港建設背景下瓊州海峽一體化共贏發展戰略與對策研究

2018年是海南建省辦經濟特區30周年，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，提出把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。瓊州海峽作為海南連接我國內地的重要通道，未來必將發揮越來越重要的作用。

然而，2018年春節期間的一場大霧困住了來往瓊州海峽兩岸的旅客，凸顯了瓊州海峽運力的不足，同時也讓人們看到，如果瓊州海峽交通難題不解決，必將成為制約海南發展的瓶頸。

為了摸清問題癥結，尋求優化對策方案，海口市社科聯攜手湛江市社科聯組織海南大學、嶺南師范學院、海南省國學教育協會、海南國際旅游島發展研究院相關領域的專家，深入兩地調研，從經濟社會、文化歷史、港航發展等多個角度開展交流合作，提出以“社科共同繁榮，促海峽共贏發展”為切入口，在中國特色自由貿易港建設背景下，探索進一步加深海口湛江兩地多層次、全方位、高密度的合作交流，促進兩地觀念互通、思路互動，逐步推進港航一體化、瓊州海峽經濟帶建設和瓊粵深度合作區建設，以期瓊粵兩地邁入深入合作新階段。

一、瓊州海峽通道運行不暢的主要原因

在瓊州海峽一體化建設過程中，首當其沖的是港航一體化建設的問題，有效地解決瓊州海峽交通問題，可以更好促進兩地的區域合作。海口、湛江兩地多次溝通與交流，雙方都意識到兩省長期存在發展不平衡、思想不統一、立場不對等、觀念不同步等問題，是實現兩地共贏發展的主要障礙。

（一）瓊州海峽運輸能力相對滯后

1.海運流量不均衡，峰值超過港口運輸能力。隨著海南旅游業的快速發展，瓊州海峽交通流量快速上升。目前，海南進出島人數季節性較強，瓊州海峽海運流量峰谷差異大，峰值流量已經超過港口運輸能力，加之在特殊天氣、特殊時期缺乏有效的應對機制，導致運輸效率偏低。

2.船型不能滿足市場需求。瓊州海峽客滾輪大都是4500～12000噸級的單一普通客滾船，船型單一，既不能滿足運輸淡季時的高質服務需求，也不能滿足運輸旺季時的應急疏運要求。此外，很多客滾輪還是單一的作業通道，沒有進行車客分道分流，人等車、車等人的現象普遍存在，裝卸效率低，影響旅容和車輛快速通行。

3.航班密集，海上交通安全管理壓力加大。瓊州海峽進出航班密集，且航道通航環境復雜，南北向客滾輪共用航道，海上通道面臨很大的交通壓力和安全風險，同時海上救援力量單薄，南海救助局一艘船舶要覆蓋整個南海地區，無法短時間進行救援。2018年春節期間發生的海安客滾輪刮擦事故，就凸顯了瓊州海峽海上救援窘境。

（二）瓊粵兩地政府及企業缺乏長期有效的協調溝通機制

1.瓊粵兩地企業運營主體結構復雜。目前瓊州海峽有兩條客滾輪運輸通道：一條是鐵路客貨滾裝運輸航線，另一條是海口至海安的客滾輪運輸航線。鐵路客貨滾裝運輸航線山粵海鐵公司運營，目前營運管理相對順暢。而海門至海安的客滾輪運輸航線則非常復雜，由6家不同性質的航運全業運營，多頭管理導致利益難以協調。

2.瓊粵兩地政府未能充分發揮統籌協調功能。瓊州海峽客滾輪運輸執行的是“定點班+滾動班”的經營模式，不論船舶新舊大小，一律排隊等班，雖然平衡了各航運企業的利益，但忽視了社會效益，也影響了服務質量的進一步提升。此外，兩岸船舶調度不統一、信息不共享，港口船舶企業不能預知市場需求并預判流量，交通監管部門不能對港航實施有效的監督管理，政府統籌協調的應急處置能力難以發揮。國家交通運輸部雖多次協調瓊粵兩地負責人召開專題會議，但至今仍未能形成長期有效的統籌協調機制

（三）海南對湛江的輻射帶動能力尚未充分體現

目前，瓊州海峽經濟帶經濟總量偏小，湛江海口兩地發展不平衡，市場發育不充分。2017年海口地區生產總值僅為1390億元，不到湛江地區生產總值2824億元的一半，湛江經濟社會發展的輻射帶動力量主要來自粵東地區。海南對內地的輻射帶動能力尚未充分體現。

瓊州海峽作為海南的咽喉要道，但對廣東而言長期以來把瓊州海峽一體化發展工作看作是對海南的“幫扶”工程，尚未意識到中國特色自由貿易港建設帶來的歷史性共贏發展機遇，缺乏積極性。

二、瓊州海峽一體化共贏發展的思路

以往對瓊州海峽海上通道的論證，普遍停留在海南的“經濟命脈”和“咽喉要道”上，未能充分調動廣東方面的積極性。因此，需要把瓊州海峽一體化發展提升到國家戰略層面進行思考，促進南北互動，深化陸海統籌，互相搭乘對方的便車，借力兩地的優勢政策，相互融合、相互依存、相互幫扶，協調瓊粵兩地的相對優勢，加快區域產業和經濟轉型發展。

黨中央對海南全面深化改革開放寄予厚望，瓊粵兩地需要轉變思路，以更高的站位充分認識到瓊州海峽通道是我國重要的戰略通道。海南是21世紀海上絲綢之路重要戰略支點，是我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶，是國家重大戰略服務保障區，加快瓊州海峽港航一體化發展，對于海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設、加強南海維權和開發服務保障能力建設，推進軍民融合深度發展，發揮對內陸的輻射帶動作用具有重要意義。

1.助推“一帶一路”倡議。瓊州海峽東毗珠三角、長三角等經濟發達地區，北鄰中國—中南半島經濟走廊，西與東盟國家隔海相望，南與21世紀海上絲綢之路聯通，是“一路一帶”建設的前沿地帶。建設瓊州海峽經濟帶，提升海口、湛江戰略支點作用，完善粵瓊港口群綜合功能，強化綜合交通網絡體系，打造國際產能合作先行基地、國際物流重要樞紐，有利于拓展我國面向東南亞國家的經濟通道，助推“一帶一路”建設深入推進，符合中共中央國務院《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）有關“深化對外交往與合作”的要求，有利于“推動海南與‘一帶一路沿線國家和地區開展更加務實高效的合作，建設21世紀海上絲綢之路重要戰略支點”。

2.建設中國特色自由貿易港，打造我國最南端重要的經濟增長極。中共中央國務院《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》指出：“在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，賦予海南經濟特區改革開放新的使命，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，必將對構建我國改革開放新格局產生重大而深遠影響”。建設瓊州海峽經濟帶，整合資源要素，加強產業合作，形成優勢互補、協作配套的泛瓊州海峽經濟綜合體，搭建泛瓊州海峽城市群抱團發展的優勢平臺，有利于加快區域產業與經濟轉型發展，建設我國最南端重要的經濟增長極。

根據《指導意見》，對海南有關“全面深化改革開放試驗區”的定位，要實現“把海南打造為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶”的要求，與內地的互聯互通必然是建設中國特色自由貿易港的首要任務。廣東和海南兩省應該盡快有效整合配置海峽兩岸資源，引領瓊州海峽經濟帶發展建設，通過合理布局，拉開發展框架，增強各市縣互動，形成多點多極支撐格局，不斷提升發展的協調性。

3.發揮中國特色自由貿易港對內陸的輻射帶動作用。建設瓊州海峽經濟帶，可以發揮海南對內地的輻射帶動作用，深入挖掘旅游、農產品等特色產業的市場潛力，加強資源共享，發展具有瓊州海峽特色的旅游業態和產品，形成泛瓊州海峽現代服務業發展新格局，符合《指導意見》對海南有關“國際旅游消費中心”的定位。

因此，廣東和海南兩省可以整合湛江—海口沿線資源，依托湛江一海口的互聯互通、協同發展，深化區域產業合作，協同創新產品體系和管理機制，共同發展特色產業。如果把海南對標香港，那么湛江可以對標深圳，建議湛江方面提高思想認識，積極研究探索在中國特色自由貿易港建設背景下湛江的發展戰略與舉措。

4.加強南海資源開發，助力南海軍民融合，打造海洋強國。建設瓊州海峽經濟帶，協同發揮各市縣相關產業優勢，將提升海洋經濟發展水平，打造南海開發和服務的第一戰線與保障基地，建設南海軍民融合的后方基地，增強對海洋的開發和利用，有利于強化陸海優勢互補良性互動、協調發展，服務國家經略南海戰略，助推我國進入海洋強國行列，符合《指導意見》對海南有關“國家重大戰略服務保障區”的定位，有利于“加強南海維權和開發服務保障能力建設”“推進軍民融合深度發展”等要求。

因此，廣東和海南兩省可以立足瓊州海峽毗鄰南海和作為國家內陸，特別是西南、中南、華南腹地出海口優勢，進一步提升港口能力能級，加大南海油氣、旅游、漁業等資源的開發力度，推進臨海臨港資源整合與優化配置，加強服務南海資源開發的軟硬件建設，按照港口、城市產業聯動發展的要求，大力發展海洋經濟，把地緣和資源優勢轉化為發展優勢。

5.深化泛珠三角區域合作。建設瓊州海峽經濟帶，協同定位產業分工，綜合提升產業層次，打破行政壁壘，優化營商環境，創新體制機制，提升區域整體競爭力和投資吸引力，有利于加快承接東部沿海發達地區先進產能，加強泛珠三角區域產業合作，促進廣東湛茂陽沿海經濟帶與海南國際旅游島的優勢互補，促進北部灣城市群發展，探索跨省區合作新模式，符合《指導意見》有關“加強區域合作交流互動”的要求，依托泛珠三角區域合作機制，鼓勵海南與有關省區共同參與南海保護與開發，共建海洋經濟示范區、海洋科技合作區，密切與香港、澳門在海事、海警漁業、海上搜救等領域的合作，積極對接粵港澳大灣區建設。

廣東和海南兩省可以依托海口、湛江等核心城市，整合兩岸資源、創新體制機制，大力承接產業轉移，打造立足海峽兩岸、服務泛珠地區、面向全國的現代服務業發展新高地，有力引導瓊州海峽經濟帶制造業升級、農業質量提升和形成現代產業體系，進一步發掘產業、技術、資本、管理等方面的互補優勢，務實深化合作，實現互利共贏。

同時，營造我國南方首屈一指的體制機制改革創新先行先試區，用新理念、新體制、新機制率先闖出轉型發展的新路子;在相關部門溝通協調機制的常態化、干部雙向掛職鍛煉、雙方人員互訪交流等方面進一步深化合作，建立和完善長效機制。

6.文化先行，進一步增進兩地親緣關系。海南跟廣東，隔瓊州海峽相望，文化同源、民俗相近，民眾之間具有較強的認同感。但長期以來，由于海南在我國整體經濟版圖上的地位和功能等原因，兩地之間的交流聯系不多、規模不大。

近年來，在海口市委市政府不斷與湛江市委市政府的積極溝通下，兩地交流逐漸打開局面。通過務實合作，海口和湛江結下了更加深厚的情誼、打下了合作雙贏的堅實基礎。

海口湛江一衣帶水，有著深厚的歷史文化淵源。如今，這一“文化切口”在瓊粵兩省一體化深度合作過程中，也更能發揮積極的先行作用。依托同源同宗的文化傳統，開展多方面的社科、文化交流合作，讓兩地向“像走親戚一樣越走越親”，可以進一步帶動兩地產業協作，加強基礎設施互聯互通、優勢互補，進而推動兩地經濟高質量發展。

因此，兩地社科聯需要大膽先試先行，搶抓機遇、主動作為，做好湛江與海口的對接交流，聯合開展海口與湛江的社科文化交流合作，進而促進兩岸關系的融合發展，推進瓊州海峽一體化及經濟帶建設，以社科、文化的共同繁榮帶動經濟、社會的共同發展，促進兩地合作共贏。

三、瓊州海峽一體化共贏發展的舉措

瓊州海峽一體化既要高瞻遠矚，也要解決燃眉之急，需要明確中長期發展思路，同時提出可操作性強的舉措，積極推動瓊粵兩地深化合作，實現共贏發展。

（一）近期舉措：優化港航一體化策略

1.完善應急措施，在節假日期間實行統籌運營管理。建立海口湛江兩市在應對瓊州海峽客滾運輸特殊時期的應急聯動機制和統一調度及利益分配機制。遇到節假日等特殊情況，第一時間建立兩岸通航應急指揮中心，統一部署工作內容，統一調度兩岸港航企業，增加往來兩岸的通航班次，增配力量加快船舶快裝快卸，加強互助、提高港口及船舶作業效率，快速疏運，縮短旅客車輛滯港時間。同時，合理完善利潤分配機制，統一分配利潤，避免因地方利益均衡問題制約應急能力。

2.進一步落實入港預約機制，逐漸推行限量收費上島機制。目前的海峽兩岸正在試行進港預約售票機制，但因為信息管理落后等原因還未真正有效落實，預約專用綠色通道形同虛設。南北港不僅沒有預約售票機制，甚至還沒有推行微信、支付寶等移動支付。根據《指導意見》有關“提高基礎設施網絡化智能化水平”“提升旅游消費服務質量”等要求，建議在預約綠色通道設置車牌自動識別裝置，保證預約先行，提升進港的效率，快速疏運;盡快推動南北港啟動移動支付售票及網上預約售票機制。

海南省得天獨厚的旅游優勢吸引越來越多的游客涌入海南，但是海南的承載能力有限，在海南全域旅游的背景下，建議借鑒鼓浪嶼經驗，針對海南戶籍人口、常住居民、候鳥人群、常旅客及普通游客，收取不同標準的輪渡費用，在節假日期間還可適當提高普通游客的輪渡票價;限制燃油車上島數量;發展海南島內加快推廣新能源汽車和節能環保汽車共享機制，一方面可以降低海峽航運壓力，另一方面也有利于減少碳排放，保護海南生態環境，符合《指導意見》對海南有關“國家生態文明實驗區”的定位目標。

3.加強基礎設施互聯互通。進一步加強基礎設施互聯互通，加快建設瓊州海峽半小時立體交通圈。充分發揮好瓊州海峽聯通兩地“黃金水道”、經略南海“咽喉要道”、民生發展“生命通道”的作用，攜手加快推進湛江至海口高鐵項目建設、水上飛機、快速客滾船等各項工作，建設互聯互通的海上交通大平臺。

同時，目前海峽兩岸的出港通道不暢，尤其是海口新海港、秀英港、南港碼頭，出港即面臨T型紅綠燈路口，嚴重阻礙了出港車輛的疏運速度。加快出港道路基礎設施建設，規劃建設出港高架橋，打造立體交通網，疏通進出港口擁堵情況，完善新海中路、長椰路、緯一路、經二路、新海北路和G15快速貨運干道等港口集疏運交通路網。

4.整合港航企業。港航企業結構復雜，利益紛爭導致效率低下，需要在政府主導下進行資本層面的一體化整合。海峽股份作為國有控股的上市公司，首先應在海南內部進行整合實現海南航運公司的一體化管理。其次，可以增發并購湛江航運企業，實現海峽股份對瓊州海峽航運的控制權，成為南北兩岸港航資源的整合平臺，實現一體化管理。

（二）中期舉措：加強法律法規建設，為中國特色自由貿易港保駕護航

根據《指導意見》關于“強化政策保障”的要求海南有關改革政策措施，凡涉及調整現行法律或行政法規的，經全國人大或國務院統一授權后實施。中央有關部門根據海南省建設自由貿易試驗區、探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策需要，及時向海南省下放相關管理權限，給予充分的改革自主權。支持建立國際經濟貿易仲裁機構和國際爭端調解機構等多元糾紛解決機構。

中國特色自由貿易港建設沒有先例，《指導意見》要求“大力弘揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神，在經濟體制改革和社會治理創新等方面先行先試”，建議海南省各級部門，努力學習相關理論、積極借鑒境外先進經驗，為適應經濟全球化新形勢，實行更加積極主動的開放戰略，加強法律法規建設，積極探索建立開放型經濟新體制，為中國特色自由貿易港建設保駕護航。

（三）遠期舉措：湛江劃地，助力海峽一體化建設

建議將湛江徐聞縣南山港50平方公里區域納入海口國家級新區規劃范圍，對目前徐聞縣境內的北港、海安港、海安新港、徐聞港納入瓊州海峽一體化管理體系，響應海口新海港的建設，打造國內跨省區跨海峽跨區域合作區，有利于打破行政壁壘，保證瓊州海峽運輸通道的通暢，共促瓊州海峽一體化發展。

總之，黨中央賦予海南全島建設自由貿易試驗區和逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設的歷史使命，給海口、湛江帶來了前所未有的發展機遇。兩地可以不斷探索交流方向，深化合作成果，促進瓊州海峽經濟帶建設及一體化發展邁上新臺階、取得新成效，實現兩地互利共贏，不斷增進百姓福祉。