群團(tuán)改革與社會治理創(chuàng)新
——基于雅安的實(shí)地研究

陸士楨 劉慶帥

一、研究緣起

黨的十八大以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為國家治理、社會建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十九大報(bào)告中明確將“打造共建共治共享的社會治理格局”作為推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。不斷創(chuàng)新社會發(fā)展理念，激發(fā)多元主體參與社會治理，打造多樣化的社會治理模式已經(jīng)成為各級政府和社會主體的共同實(shí)踐追求。進(jìn)入新時(shí)期，習(xí)近平總書記在系列重要講話中對群團(tuán)改革做出多次重要指示，明確了群團(tuán)組織政治性、先進(jìn)性、群眾性的社會定位，2015年7月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》的出臺為新時(shí)期群團(tuán)工作提出了新的要求。在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想體系中，在中華民族偉大復(fù)興，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國夢的戰(zhàn)略部署中，如何適應(yīng)新形勢下黨組織動(dòng)員廣大人民群眾完成黨的中心任務(wù)的新要求、新期待，更好地把廣大人民群眾緊密地團(tuán)結(jié)在黨的周圍，匯聚起實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的強(qiáng)大正能量；如何在中央推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，把黨的群眾工作有機(jī)融入國家治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新機(jī)制當(dāng)中，推動(dòng)群團(tuán)改革成為新時(shí)代黨和國家的事業(yè)發(fā)展、社會全面深化改革的有機(jī)力量，不僅是群團(tuán)改革的中心和主題，也是社會治理創(chuàng)新發(fā)展的重要命題。

進(jìn)入新時(shí)期，全球化、信息化、市場化的歷史進(jìn)程不斷加快，中國社會正在發(fā)生深刻的變遷與轉(zhuǎn)型，多元社會治理主體結(jié)構(gòu)正在形成，群團(tuán)組織傳統(tǒng)的角色定位和功能面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，具有人身依附關(guān)系的城鎮(zhèn)單位制解體、戶籍和檔案制度深入變革，群團(tuán)組織傳統(tǒng)工作的行政基礎(chǔ)失力；人口流動(dòng)趨于市場化、自由化，社會結(jié)構(gòu)急劇變化，原子化的社會個(gè)體表達(dá)了日趨多元的利益訴求，社會組織等社會力量不斷崛起，導(dǎo)致群團(tuán)工作面臨著群眾基礎(chǔ)流失、工作方式失靈的重大挑戰(zhàn)。①路云輝：《群團(tuán)組織的角色定位與社會治理創(chuàng)新》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》，2015（4）。群團(tuán)組織作為黨密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，具有政治性和功能性的雙重屬性。然而，建國后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治高度集中的體制機(jī)制，群團(tuán)組織的政治角色非常突出，功能性角色則展示不足，重形式、輕內(nèi)容，“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”現(xiàn)象存在于諸多群團(tuán)組織之中。

面對群團(tuán)組織在社會轉(zhuǎn)型期中的諸多挑戰(zhàn)以及現(xiàn)階段社會治理創(chuàng)新實(shí)踐的重大契機(jī)，2015年，黨中央歷史上首次召開了群團(tuán)工作會議，出臺《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，“支持群團(tuán)組織參與創(chuàng)新社會治理和維護(hù)社會穩(wěn)定”，明確提出“群團(tuán)組織是創(chuàng)新社會治理和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要力量”。②新華社：《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，新華網(wǎng)， http://www.xinhuanet.com//politics/2015-07/09/c_1115875561_3.htm，2015年7月7日。當(dāng)前，在國內(nèi)已有的研究中，群團(tuán)組織參與社會治理的研究仍然較少，在理論建設(shè)方面，圍繞群團(tuán)組織的“政社二重性”，將其置于社會治理整體視域之下，提出“共同參與和搭臺唱戲”③葛亮：《群團(tuán)組織參與社會治理創(chuàng)新》，《浙江社會科學(xué)》，2017（5）。“社會協(xié)同”④葛亮：《群團(tuán)組織與社會協(xié)同》，《治理研究》，2018（6）。“四位一體”⑤涂凱、周亮：《群團(tuán)改革背景下“四位一體”密切聯(lián)系青年群眾長效工作機(jī)制研究》，《廣西青年干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（8）。等總體思路和路徑探討。在具體的實(shí)踐領(lǐng)域多集中于理論視角下的以工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等為代表的群團(tuán)組織的工作實(shí)踐模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和摸索。王鵬從國家與社會關(guān)系的視角出發(fā)，提出在社會治理領(lǐng)域，依托群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會、其他綜合性社會組織聯(lián)合會或小區(qū)社會服務(wù)中心等建構(gòu)樞紐型組織治理體系，通過共青團(tuán)等樞紐型組織對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會組織進(jìn)行凝聚、管理和服務(wù)，政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，業(yè)務(wù)上發(fā)揮“龍頭”帶動(dòng)和聚合作用，日常管理和服務(wù)上發(fā)揮平臺作用，承擔(dān)部分業(yè)務(wù)主管部門對社會組織進(jìn)行日常聯(lián)系、服務(wù)和管理的職能。⑥王鵬：《國家與社會關(guān)系視角下的樞紐型組織構(gòu)建》，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013（5）。王曉杰、陳曉運(yùn)通過梳理廣州共青團(tuán)的發(fā)展脈絡(luò)提出“建構(gòu)協(xié)同”的群團(tuán)組織參與社會治理的核心特征，以“能動(dòng)性回應(yīng)”實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)與自身發(fā)展的協(xié)調(diào)，以“競合式嵌入”的策略選擇應(yīng)對新興社會組織的生存空間競爭，以“草根化滲透”的方式融入服務(wù)群眾，推進(jìn)政治和社會屬性的雙重發(fā)揮。⑦王曉杰、陳曉運(yùn)：《建構(gòu)協(xié)同：共青團(tuán)參與社會治理的地方實(shí)踐——以廣州市為例》，《中國青年研究》，2016（9）。陳偉杰以婦聯(lián)組織為例利用社會網(wǎng)絡(luò)分析視角考察政治整合與群團(tuán)改革，提出在基層社會開展更加多樣化的組織拓展，持續(xù)增強(qiáng)相對于婦女的結(jié)構(gòu)鄰近性，在性別平等領(lǐng)域里扮演填充執(zhí)政黨和婦女之間的結(jié)構(gòu)洞角色。⑧陳偉杰：《社會網(wǎng)絡(luò)視角下的政治整合與群團(tuán)改革》，《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（6）。通過梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，這些研究大多是從理論意義上對群團(tuán)組織參與社會治理提供了一些理論指導(dǎo)，或從某個(gè)群團(tuán)組織出發(fā)總結(jié)相應(yīng)的工作實(shí)踐模式，對于如何將這些理念和工作模式更加廣泛地踐行于實(shí)務(wù)中，整合并推動(dòng)更加多元化的群團(tuán)組織在社會治理中發(fā)揮更大效用，如何將全面深化改革中國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與群團(tuán)改革聯(lián)系起來，融于一體？這些問題都有待于進(jìn)一步解決。

在群團(tuán)改革和社會治理的雙重背景下，四川雅安的“群團(tuán)組織社會服務(wù)中心”體系就是一個(gè)把群團(tuán)組織改革納入基層社會治理的創(chuàng)舉，是在雅安市委市政府直接領(lǐng)導(dǎo)下，群團(tuán)組織積極參與社會治理、探索群團(tuán)改革新機(jī)制的有益實(shí)踐。“雅安市群團(tuán)組織服務(wù)中心”（以下簡稱“中心”）體系創(chuàng)建于“4·20”蘆山地震災(zāi)后重建，是一個(gè)由工、青、婦等六家群團(tuán)組織聯(lián)合成立，以協(xié)助黨和政府規(guī)劃、發(fā)展、管理全市各級各類民辦社會服務(wù)組織為基本任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)、動(dòng)員、服務(wù)、整合廣大群眾和各種社會力量，以創(chuàng)新黨確立的“共建、共治、共享”社會治理目標(biāo)為基本功能，隸屬于各級黨政部門之下的常態(tài)性社會治理機(jī)構(gòu)。2017年，我們組織專門的研究隊(duì)伍多次赴雅安實(shí)地調(diào)查，參閱了大量的文獻(xiàn)資料，組織多次深入廣泛的討論。研究發(fā)現(xiàn)，“中心”體系常態(tài)化的持續(xù)運(yùn)行以及明顯成效，彰顯了基層社會治理的創(chuàng)造性，也給群團(tuán)組織帶領(lǐng)人民群眾跟黨走創(chuàng)立了新的形式。在全黨上下落實(shí)黨的十九大會議精神，應(yīng)對新時(shí)代、新任務(wù)、新矛盾，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要時(shí)刻，有必要對此進(jìn)行認(rèn)真思考。

二、理論與分析框架

作為群團(tuán)改革與社會治理雙重視域下的創(chuàng)新工作模式探究，首先要明確“模式”的理論內(nèi)涵和實(shí)踐邏輯。模式是結(jié)構(gòu)主義延伸概念，“雅安模式”作為一種制度性結(jié)構(gòu)，一種社會現(xiàn)象，我們使用結(jié)構(gòu)功能主義的理論體系建構(gòu)分析框架。

帕森斯作為結(jié)構(gòu)功能主義代表人物，從宏觀結(jié)構(gòu)分析建立社會系統(tǒng)理論來識別社會系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的基本功能要求，并分析滿足這些功能要求的特殊社會結(jié)構(gòu)。在社會系統(tǒng)理論中，結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是要素之間的相互關(guān)系，并且靠制度來維系存在，而制度靠結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。在帕森斯的理論視野中，社會結(jié)構(gòu)-功能的協(xié)調(diào)一致性是社會系統(tǒng)存在的前提，文化觀念和價(jià)值系統(tǒng)的內(nèi)化與制度化是這種一致性實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。帕森斯認(rèn)為，內(nèi)化與制度化是一種辯證統(tǒng)一關(guān)系，個(gè)體的人格系統(tǒng)與制度化的社會系統(tǒng)相互作用。價(jià)值取向是分析社會結(jié)構(gòu)功能和社會系統(tǒng)發(fā)展變化的核心問題，它規(guī)定了整個(gè)社會系統(tǒng)的性質(zhì)以及其他社會系統(tǒng)的發(fā)揮與協(xié)調(diào)。帕森斯以一致性為基礎(chǔ)建構(gòu)了AGIL框架，即適應(yīng)（Adaptation），社會系統(tǒng)對環(huán)境的適應(yīng)功能；目標(biāo)達(dá)成（Goal-attainment）即社會系統(tǒng)確立總目標(biāo)的功能；整合（Integration）即協(xié)調(diào)社會系統(tǒng)各組成部分，實(shí)現(xiàn)連貫性和一體化維持；“潛在的模式維持”（Latency）功能，指根據(jù)某些規(guī)范與原則，維持系統(tǒng)行動(dòng)秩序與活動(dòng)方式連續(xù)性的功能。①劉少杰：《國外社會學(xué)理論》，北京：高等教育出版社，2012，第165-168頁。默頓在批判帕森斯宏觀結(jié)構(gòu)分析的基礎(chǔ)上，提出了介于宏觀社會學(xué)與微觀社會學(xué)理論之間的中程功能分析理論，強(qiáng)調(diào)中層功能分析的特殊性和相對性，批判了帕森斯宏觀結(jié)構(gòu)功能理論體系的普遍性和絕對性，從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，形成經(jīng)得起檢驗(yàn)的解釋理論。默頓通過“顯-隱性功能”概念體系探究“功能失調(diào)”“功能替代”等核心問題和概念。總的來看，默頓的中程分析方法彌補(bǔ)了帕森斯宏觀分析方法的不足。

以結(jié)構(gòu)功能理論為基礎(chǔ)，我們結(jié)合各位學(xué)者的觀點(diǎn)，將“模式”界定為具有價(jià)值取向的主體行為的一般方式，是理論與實(shí)踐的中介環(huán)節(jié)，具有制度化、結(jié)構(gòu)化、穩(wěn)定性的特征。本研究從三個(gè)基本視角來建構(gòu)和說明一個(gè)模式。社會治理模式具有三個(gè)核心要素，其一是指導(dǎo)思想，即政府在開展社會治理的過程中一以貫之的價(jià)值理念；其二是運(yùn)行要素，即參與社會治理的主體、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行流程以及主要內(nèi)容；其三是保障機(jī)制，包括組織保障、人才保障、資金保障與政策法規(guī)保障等。我們按照這一框架，以“雅安模式”為例來討論群團(tuán)改革與社會治理創(chuàng)新的新議題。

三、群團(tuán)改革與社會治理創(chuàng)新視域下的“雅安模式”

（一）社會治理創(chuàng)新的核心追求是民生與民主

“社會治理”理念在中國的發(fā)展經(jīng)歷了從“社會管理”到“社會治理”的一個(gè)較長時(shí)間的實(shí)踐過程。十八大以來的社會治理工作體系更加完善，社會大局保持穩(wěn)定，國家安全全面加強(qiáng)；同時(shí)社會治理方面也存在著“社會矛盾和問題交織疊加”“國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)”的問題。十九大報(bào)告明確將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”作為新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，而且對“打造共建共治共享的社會治理格局”做出了新的部署。①江必新：《以黨的十九大精神為指導(dǎo)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018（1）。

黨的十八屆五中全會明確提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制②新華社：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676_8.htm，2015年11月3日。，這中間核心問題是要在正確的執(zhí)政理念的指引下，創(chuàng)造一種新的機(jī)制，能夠保障社會力量和人民大眾參與到各種社會事務(wù)當(dāng)中，發(fā)揮積極作用。能夠?qū)Ⅻh政的領(lǐng)導(dǎo)有效落實(shí)到社會和公眾中，實(shí)現(xiàn)黨的社會治理體制的五大要素的有機(jī)落實(shí)，應(yīng)該說，這已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。

首先是現(xiàn)代社會治理理念。在社會治理的諸多概念當(dāng)中，“管理其共同事務(wù)”“聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”③全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995，第2頁。“最大限度地增進(jìn)公共利益”④俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000，第5頁。“公共服務(wù)和公共事務(wù)合理有效管理”⑤劉佳：《我國基層社會治理模式創(chuàng)新研究》，東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年。都是常見的要素，事實(shí)上，“善治”“共治”“合治”是社會治理區(qū)別于政府治理的核心要素和突出特征，其中“善治”是社會治理的核心目標(biāo)，“公共利益”是社會治理的核心概念，追求公共利益的最大化是社會治理基本特征和核心追求。而要實(shí)現(xiàn)這種“善治”，就必須有“共治”，即強(qiáng)調(diào)政府和社會對公共事務(wù)的共同治理，治理的主體出自政府、但又不僅僅限于政府；這就需要“合治”，即通過網(wǎng)絡(luò)、互惠、責(zé)任和民主等要素的保障，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系機(jī)制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)的過程。一定意義上，從以人為本的執(zhí)政理念出發(fā)，現(xiàn)代社會中任何形式的執(zhí)政，其要義無外乎兩個(gè)即“民生”和“民主”。中國文化體系中，“和”是一個(gè)重要的概念，國家、社會、民間、家庭、個(gè)體都追求一個(gè)“和”。正如中國的漢字“和”有兩部分，一個(gè)是“禾”，就是食，百姓生存之本，這就決定了好的執(zhí)政者和好的政治結(jié)構(gòu)必須以“民生”為本，持續(xù)發(fā)展生產(chǎn)力，給百姓提供生存之源；另一個(gè)是“口”，就是說話、表達(dá)、參與，這同時(shí)要求執(zhí)政者和政體必須以“民主”為根，有一種好的機(jī)制，能夠讓百姓順暢表達(dá)，能夠讓社會因?yàn)榘傩掌毡榈摹⒎e極的參與而充滿生機(jī)。

“雅安市群團(tuán)組織社會服務(wù)中心”始建之初，主要為了應(yīng)對“4·20”地震的災(zāi)后救援和指揮工作。地震發(fā)生后，省、市群團(tuán)部門創(chuàng)建“抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心”，在此基礎(chǔ)上，2014年成立“雅安市群團(tuán)組織社會服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，在社會組織和政府，社會組織和群眾之間搭建溝通平臺，有序引導(dǎo)社會力量參與抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建。2015年6月，在雅安建立116個(gè)鄉(xiāng)中心、8個(gè)縣中心，156名專項(xiàng)志愿者上崗，完成了群團(tuán)中心三級體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了雅安全域覆蓋。2017年，中共雅安市委辦公室頒布“關(guān)于進(jìn)一步完善雅安群團(tuán)組織社會服務(wù)體系工作機(jī)制”的通知，明確中心要在雅安市群團(tuán)組織參與社會治理協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮群團(tuán)組織在參與社會治理中的樞紐作用，指導(dǎo)縣（區(qū)、鎮(zhèn)）群團(tuán)組織社會服務(wù)體系建設(shè)，有效協(xié)同社會力量，有序參與社會治理，“中心”成為市委、市政府建設(shè)“黨政領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)實(shí)施、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”社會治理新機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其相關(guān)重要職能。這種結(jié)構(gòu)上的新設(shè)置，無疑是一種社會治理創(chuàng)新的模式。

“中心”的設(shè)計(jì)和實(shí)施，核心和關(guān)鍵要素是在基本指導(dǎo)思想和核心原則上緊緊抓住民生和穩(wěn)定這兩條主線，使其成為在治理體系創(chuàng)新中貫徹始終的基本目標(biāo)和根本追求。在市委的統(tǒng)一部署下，“中心”始終圍繞民生和民主；而在具體工作中，通過參與本土社會組織、社會工作人才和自組織的培育、特殊人群人文關(guān)懷、外來社會組織的鏈接等手段，服務(wù)社會組織，服務(wù)人民群眾，筑牢黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，在服務(wù)中體現(xiàn)自身作為黨的群團(tuán)組織的政治性、先進(jìn)性和群眾性。

圖1 思想引領(lǐng)：中心體系“五位一體”指導(dǎo)原則

（二）社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

正確的執(zhí)政理念確立之后，在關(guān)乎社會治理這樣一個(gè)復(fù)雜的社會事務(wù)的大變革中，如何實(shí)施運(yùn)行就成為能否成功的關(guān)鍵，機(jī)制上的創(chuàng)新是根本，也是落實(shí)新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央執(zhí)政理念的核心要素。所謂機(jī)制，實(shí)際上是指事物各個(gè)要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。這一概念雖然出自于機(jī)器的構(gòu)造和原理，但現(xiàn)在已成為廣泛運(yùn)用于社會事務(wù)的一個(gè)常用術(shù)語，其內(nèi)涵一般被表述為“在正視事物各個(gè)部分的存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式”。在現(xiàn)代社會治理最新理論中，很多學(xué)者都認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)“善治”“共治”的核心目標(biāo)，必須選擇“合治”的基本運(yùn)行機(jī)制。從運(yùn)行模式上看，其核心概念是網(wǎng)絡(luò)、互惠、責(zé)任和民主。研究表明，與社會管理相比，社會治理的運(yùn)行的特別之處在于一些特殊關(guān)系和結(jié)構(gòu)的建設(shè)，如伙伴化關(guān)系，社會治理的過程是一個(gè)集體行為，各個(gè)社會公共機(jī)構(gòu)，包括民眾團(tuán)體之間存在著明顯的權(quán)力依賴；又如網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，社會治理中的所謂管理，不是政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，而是多元的行為者形成互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施自主自治，政府則運(yùn)用新的工具和技術(shù)進(jìn)行把控。社會治理的機(jī)制本質(zhì)上已經(jīng)不再是依靠權(quán)力的層級統(tǒng)治，而是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，其基本要素是合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等等。這其間，發(fā)展公共領(lǐng)域、完善運(yùn)行結(jié)構(gòu)，構(gòu)建公民參與的運(yùn)作機(jī)制成為了必要條件。十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，我國的國家治理現(xiàn)代化取得了創(chuàng)新性的成果，由黨委、政府、社會組織和居民百姓構(gòu)成了四大治理主體，逐漸實(shí)現(xiàn)由“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的轉(zhuǎn)變，形成政府、社會組織、群眾在社會治理中的良性互動(dòng)。

中國的社會治理改革與創(chuàng)新的運(yùn)行有著鮮明的特點(diǎn)。首先，是堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)。除了指導(dǎo)思想和方針政策的指引之外，如何從運(yùn)行機(jī)制上保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用一直都是各地創(chuàng)新探索的焦點(diǎn)。雅安“中心”始建之初，就一直由一名市委常委直接負(fù)責(zé)，“中心”堅(jiān)持在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下致力于管理、服務(wù)各類社會組織和民間力量。“中心”是一個(gè)體系，層層建立，分級管理，但每一級都堅(jiān)持同級黨委為管理領(lǐng)導(dǎo)主體，各區(qū)縣一般由常委、工會主席分管并直接兼任中心主任，鄉(xiāng)中心由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道則由分管群團(tuán)工作的黨委班子成員兼任，各級“中心”日常工作均受同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)。例如根據(jù)“中心”的管理要求，社會組織在開展活動(dòng)時(shí)實(shí)行匯報(bào)制度，匯報(bào)主體主要包括所在的群團(tuán)中心、村（社區(qū)）黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府等相關(guān)單位。這種要求深入到村、社（區(qū)）一級，社會組織開展活動(dòng)需要找村、社（區(qū)）黨組織蓋章，必須知會村、社（區(qū)）黨組織，開展的活動(dòng)類型、達(dá)成的工作目標(biāo)、場地人員的使用情況等，須由村、社（區(qū)）黨組織同意蓋章才可進(jìn)行。這項(xiàng)制度的貫徹落實(shí)，使社會組織逐漸明確了參與社會治理，開展社會服務(wù)必須堅(jiān)持對黨負(fù)責(zé)、對政府負(fù)責(zé)、對群眾負(fù)責(zé)的根本要求。這種機(jī)制和體系的建立，結(jié)構(gòu)完整，體系健全，保證了黨政領(lǐng)導(dǎo)地位層層落實(shí)，清晰明確。

其次，是獨(dú)具中國特色的運(yùn)行機(jī)構(gòu)的建立。事實(shí)上，社會組織是民眾參與社會治理的基礎(chǔ)平臺，社會組織的發(fā)展也體現(xiàn)了近年來我國重要現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)的變遷。但作為關(guān)系到百姓政治生活的重要載體，如何對社會組織進(jìn)行有效的管理一直處于探索之中。作為政府職能部門的民政部門實(shí)際上能夠做的只是審核登記，年度基本檢查，其日常的監(jiān)管，特別是怎樣將其納入黨的群眾工作的大格局當(dāng)中，融入政府社會基層治理體系當(dāng)中，在理論和實(shí)踐是都還處于探索階段。在我國，群團(tuán)組織是黨的群眾工作的助手，負(fù)有帶領(lǐng)廣大人民群眾聽黨的話，跟黨走的歷史使命，負(fù)有鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)的政治責(zé)任。但隨著社會變遷，工、青、婦等群團(tuán)組織也面臨著如何有效動(dòng)員、引領(lǐng)群眾的尖銳挑戰(zhàn)，對大量涌起的民辦社會組織進(jìn)行有效指導(dǎo)、管理的現(xiàn)實(shí)需求，以及群團(tuán)進(jìn)一步“強(qiáng)三性”（即政治性、先進(jìn)性、群眾性）、“去四化”（即機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化）的迫切要求，是雅安“中心”得以創(chuàng)建的社會基礎(chǔ)。“中心”打破了工、青、婦等群團(tuán)組織原有的系統(tǒng)體系，自上而下形成一個(gè)穩(wěn)定的綜合體系。在市一級，除了一名常委分管外，工會負(fù)有鞏固黨的執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)的重要政治責(zé)任。共青團(tuán)、婦聯(lián)等主要群團(tuán)組織各派一名副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“中心”領(lǐng)導(dǎo)，抽調(diào)各群團(tuán)相關(guān)部門成員組成“中心”各級工作班子的骨干；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道“中心”由群團(tuán)組織共建，主任副主任由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道團(tuán)委書記、婦聯(lián)主席擔(dān)任；“中心”的領(lǐng)導(dǎo)與地方黨委、上級群團(tuán)組織以及與上級“中心”保證協(xié)調(diào)溝通。同時(shí)，“中心”建立了“一心多會”的內(nèi)嵌性組織協(xié)同機(jī)制，市級“中心”協(xié)調(diào)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)本土社會組織孵化中心、青年創(chuàng)業(yè)基金會、殘疾人福利基金會、社會組織聯(lián)合會、社工聯(lián)合會等組織，充分發(fā)揮這些內(nèi)嵌性組織在本土社會組織孵化、促進(jìn)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、大眾社會福利幫扶、社會組織專業(yè)化和社會工作事業(yè)發(fā)展等方面的重要作用。這種“大群團(tuán)”的結(jié)構(gòu)保證了黨政管理、群團(tuán)參與的制度化、體系化、結(jié)構(gòu)化。

第三，是工作機(jī)制，即運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。所謂運(yùn)行機(jī)制，一般指系統(tǒng)體系運(yùn)行時(shí)各個(gè)要素之間的相互關(guān)聯(lián)的程序和規(guī)則以及由他們形成的整體秩序，實(shí)際上，就是圍繞設(shè)定的目標(biāo)和事務(wù)功能，由相關(guān)規(guī)則制度、方法程序、人員物資保障等因素所形成的網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，即如何運(yùn)行。好的運(yùn)行機(jī)制，以科學(xué)的方法論為基本指導(dǎo)，以實(shí)踐論和系統(tǒng)論為理論依據(jù)，以投入要素、要素有機(jī)結(jié)合的結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)發(fā)揮的機(jī)能以及運(yùn)行基本規(guī)則等為建設(shè)重點(diǎn)。近年來，各地高度重視社會治理運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，在建設(shè)簡約高效、權(quán)責(zé)明晰、信息共享、運(yùn)行協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補(bǔ)、執(zhí)法有力的城鄉(xiāng)治理體系方面積極探索，涌現(xiàn)出不少好的經(jīng)驗(yàn)。而社會組織的管理屬于新生事物，確實(shí)沒有先例可循。雅安“中心”的主體合一，運(yùn)行有序的工作機(jī)制不僅以“大群團(tuán)”的工作格局打破了群團(tuán)工作的一些瓶頸，而且在社會治理運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新方面探索出了新的路徑。

“中心”的運(yùn)行機(jī)制有幾個(gè)根本要素。一是全覆蓋、多層次、全方位的體系建設(shè)保障有序運(yùn)行，黨委常委分管保證黨政的直接領(lǐng)導(dǎo)；群團(tuán)相關(guān)級別的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，同級共青團(tuán)副職實(shí)際負(fù)責(zé)“中心”的日常運(yùn)營，保證職責(zé)和任務(wù)落實(shí)；聘專項(xiàng)志愿者，解決相關(guān)待遇，保證基本管理執(zhí)行隊(duì)伍，最終落實(shí)和保障黨和政府對于大量進(jìn)入社會結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的社會組織的指導(dǎo)、管理、服務(wù)和把控。二是健全工作流程和相關(guān)制度，保障上述體系有序且高效運(yùn)轉(zhuǎn)。如建立周預(yù)報(bào)制度，社會組織開展各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)，需要提前一周向主管群團(tuán)中心提交活動(dòng)預(yù)報(bào)表，由群團(tuán)中心統(tǒng)籌聯(lián)絡(luò)相關(guān)單位、配屬專項(xiàng)志愿者。活動(dòng)預(yù)報(bào)制度達(dá)到了四個(gè)目的：協(xié)調(diào)各單位及社會資源，幫助社會組織更好地深入基層開展服務(wù)；對社會組織的活動(dòng)提前研判，全面掌握社會組織的活動(dòng)狀況，有效防止混雜在組織中的社會不良元素，甚至違法活動(dòng)；有效監(jiān)督社會組織的服務(wù)開展，包括服務(wù)落地情況、服務(wù)的對象的及時(shí)反饋，并進(jìn)行即時(shí)評估；公告并調(diào)動(dòng)市民積極參加。另一方面，對最容易產(chǎn)生問題和紕漏的項(xiàng)目和組織的評估，“中心”建立了嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制。在項(xiàng)目購買方和第三方評估機(jī)構(gòu)對社會組織進(jìn)行評估時(shí)，“中心”派出專門的工作人員全程參與，實(shí)施管理和監(jiān)督，隨時(shí)監(jiān)督社會組織所開展的活動(dòng)是否符合規(guī)范、第三方評估機(jī)構(gòu)的評估是否合理有效。再比如群團(tuán)聯(lián)系會議制度，聯(lián)系會議一般每兩個(gè)星期召開一次，由主管委常委召集各群團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)同志，聽取近期的工作匯報(bào)，并商議討論今后工作，不僅實(shí)現(xiàn)了黨對“中心”工作的及時(shí)指導(dǎo)，而且是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)與群團(tuán)和社會組織的直接、及時(shí)、有效的領(lǐng)導(dǎo)管道。

（三）社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)是建設(shè)有力的保障體系

一個(gè)有效的社會管理機(jī)制的建構(gòu)，保障體系的建設(shè)具有根本性意義。保障體系實(shí)際就是為管理活動(dòng)提供物質(zhì)和精神條件的一種系統(tǒng)整合，是為管理活動(dòng)提供物質(zhì)和精神條件的體系，從功能角度，可以分為激勵(lì)機(jī)制，制約機(jī)制等，也可以分為制度保障、物質(zhì)保障、人力保障等。社會治理體系中的保障體系是實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)條件，也是國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展的基本建設(shè)，其核心要素在于法規(guī)保障，資金保障和組織隊(duì)伍保障等。

以“中心”體系為運(yùn)行載體，雅安建設(shè)起全面的社會治理創(chuàng)新的保障體系。一是法規(guī)保障。2015年起，市委先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的實(shí)施意見》《雅安市培育發(fā)展社會組織十條措施》等文件，明確支持群團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)群團(tuán)組織社會服務(wù)中心建設(shè)，對“中心”的定位、性質(zhì)、工作任務(wù)作了明確的規(guī)定；隨后又發(fā)布《政府向社會力量購買服務(wù)項(xiàng)目發(fā)布平臺》，作為市委的直接領(lǐng)導(dǎo)部門，雅安市群團(tuán)組織參與社會治理協(xié)調(diào)小組辦公室相繼頒發(fā)《雅安群團(tuán)組織社會服務(wù)中心運(yùn)行管理規(guī)程（試行）》的通知等一系列文件，“中心”則制定了《雅安市群團(tuán)組織社會服務(wù)中心工作手冊》等一系列執(zhí)行層面的相關(guān)文件，對于健全覆蓋市縣鄉(xiāng)三級的社會服務(wù)工作體系、社會組織承接政府向社會力量購買服務(wù)、完善基層社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新雅安社會治理起到了基礎(chǔ)性的保障作用。

二是建立穩(wěn)定的資金保障。2014年11月，省財(cái)政廳批復(fù)社會管理服務(wù)項(xiàng)目資金共計(jì)9042萬元，包括“中心”體系建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算資金4164.2萬元，社會工作人才培養(yǎng)和社會組織培育項(xiàng)目預(yù)算資金2013.2萬元，災(zāi)區(qū)人文關(guān)懷項(xiàng)目預(yù)算資金2864.6萬元。穩(wěn)定的資金保障不僅使得雅安本土社會組織快速發(fā)展，服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目種類更加豐富，也對“中心”發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。

三是人才隊(duì)伍保障。“中心”是一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，人員編制是無法回避的問題。“中心”緊緊抓住了兩個(gè)關(guān)鍵，專項(xiàng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)和孵化支持本土化社會組織。專項(xiàng)志愿者是“中心”選的全編工作人員，在“中心”各部門擔(dān)任主要工作任務(wù)，“中心”發(fā)放基本補(bǔ)貼、年終獎(jiǎng)勵(lì)，并由市中心參照“西部計(jì)劃志愿者綜合保障險(xiǎn)”為其購買團(tuán)體險(xiǎn)。除此之外，具體工作過程中，“中心”在每個(gè)基層站點(diǎn)的專項(xiàng)志愿者配屬每年兩萬的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，支持專項(xiàng)志愿者開展豐富多彩的項(xiàng)目和活動(dòng)。同時(shí)通過項(xiàng)目引導(dǎo)、資金支持、工作返聘多種鼓勵(lì)措施來解決專項(xiàng)志愿者的后顧之憂，鼓勵(lì)專項(xiàng)志愿者建立自己的本土社會組織。“中心”還依靠市委、市政府多項(xiàng)支持社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)的政策性文件，依托政府為社會工作人才培養(yǎng)和社會組織培育提供的2013.2萬元項(xiàng)目資金，通過政府采購方式，向四川農(nóng)業(yè)大學(xué)采購了“雅安社會工作人才培養(yǎng)服務(wù)”項(xiàng)目，校地合作，開展社會工作培訓(xùn)，專項(xiàng)志愿者全部接受了專業(yè)培訓(xùn)。目前全市聘任有150余名專項(xiàng)志愿者，學(xué)歷集中于專科及本科，是一支素質(zhì)較高的工作隊(duì)伍。

四是從實(shí)際出發(fā)，孵化與支持本土化社會組織。雅安災(zāi)后重建過程中，外來社會組織大量涌入，但他們大多數(shù)是項(xiàng)目制，難于提供可持續(xù)的服務(wù)。雅安市委、市政府依托“中心”體系，通過放寬登記管理、降低注冊登記條件、推進(jìn)政府購買服務(wù)等手段，大力孵化和支持本土化社會組織。“中心”專門建立“社會組織孵化中心”，采用“政府支持、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、公眾監(jiān)督、組織受益”的孵化模式，為本地處于初創(chuàng)期的社會組織在辦公場地、政策咨詢、項(xiàng)目策劃、人才培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)孵化等方面提供“一站式”“便捷式”免費(fèi)服務(wù)。運(yùn)用市財(cái)政撥出專項(xiàng)資金，實(shí)施了扶持本土化公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類初創(chuàng)社會組織的“種子計(jì)劃”、外來社會組織協(xié)同幫扶本土社會組織的“陪伴計(jì)劃”和培育運(yùn)行規(guī)范發(fā)展本土社會組織的“成長計(jì)劃”。目前“中心”共培育公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類本土社會組織140余家，對接社會資金兩千余萬，同時(shí)協(xié)調(diào)管理外來社會組織20余家，社會組織的項(xiàng)目點(diǎn)涵蓋了雅安100余鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，充分發(fā)揮了社會組織在化解社會矛盾，提供社會服務(wù)和參與社會管理的作用。

除此之外，“中心”還與南都基金會、壹基金等公益資助型或投資型基金會建立長期合作，與社會組織、社會愛心企業(yè)建立良好的溝通關(guān)系，不斷“招善引慈”，創(chuàng)新機(jī)制，確保社會資源與重建需求“無縫對接”，共吸引扶貧慈善資金近億元，并與多家基金會簽署了長期戰(zhàn)略合作協(xié)議，有效實(shí)現(xiàn)了社會資源的有機(jī)整合。同時(shí)群團(tuán)組織在聯(lián)系、服務(wù)、凝聚各自社會群體方面也發(fā)揮了積極作用，婦女生計(jì)發(fā)展扶貧、女性產(chǎn)業(yè)營銷扶貧等帶動(dòng)了整個(gè)婦女群體的社會性發(fā)展；而社會組織的蓬勃發(fā)展也為青年群體獲得更多就業(yè)機(jī)會創(chuàng)造了條件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全市青年在社會組織中就業(yè)人數(shù)已達(dá)兩千余人。

四、討論與反思

社會治理是一個(gè)復(fù)雜的社會建設(shè)工程。雅安模式是新時(shí)代面對新形勢、新任務(wù)創(chuàng)新社會治理的一種嘗試，也是改革群團(tuán)工作，按照黨的要求更準(zhǔn)確發(fā)揮群團(tuán)組織的政治性、先進(jìn)性和群眾性作用的一種探索。“中心”創(chuàng)造了一種機(jī)制，即一個(gè)“黨政領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)實(shí)施”的綜合平臺。一方面，“中心”的建設(shè)與運(yùn)行，不僅推動(dòng)了在社會快速發(fā)展中社會協(xié)同與民眾參與，而且打破了黨和政府對于社會組織這一新生事物管理上的瓶頸，實(shí)現(xiàn)了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)形式實(shí)體化、符號化”，其作為橋梁和紐帶，準(zhǔn)確及時(shí)，直接有序地把黨的方針政策，貫徹到社會組織和所有社會力量，把近年來蓬勃涌起的非政府的社會組織和力量一開始就納入中國特色社會主義建設(shè)體系中，對我國社會治理結(jié)構(gòu)中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的落實(shí)實(shí)施提供了可靠有效的保障；另一方面，從實(shí)踐層面看，群團(tuán)組織長期承擔(dān)執(zhí)政黨的組織動(dòng)員和社會動(dòng)員任務(wù)，參與和服務(wù)于各級黨政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)過程。“中心”體系的創(chuàng)建，推動(dòng)群團(tuán)組織直接進(jìn)入社會治理體系，探索了原有黨群部門機(jī)構(gòu)改革的新思路、新嘗試，探索了在新時(shí)代中國特色社會主義宏偉事業(yè)當(dāng)中群團(tuán)這樣的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)變革的可能和方向，“中心”不僅僅是一個(gè)由主要群團(tuán)組織聯(lián)合而成的鏈接黨政和社會力量的平臺，同時(shí)也是一個(gè)由黨政授權(quán)的社會治理機(jī)構(gòu)，借助“中心”，實(shí)現(xiàn)了由群團(tuán)組織代表黨和政府直接指導(dǎo)、管理社會組織，這符合群團(tuán)組織的根本任務(wù)，符合其基本社會定性和功能，也符合黨在新時(shí)期治國理政的新要求。“中心”打破了原有的群團(tuán)組織延續(xù)多年的，固有的體系，應(yīng)被視為群團(tuán)改革的創(chuàng)舉，具有特別重要的意義，使群團(tuán)組織自身在新時(shí)代獲得了從未有過的生機(jī)和活力。

當(dāng)然，雅安模式也有自身發(fā)展的局限性和隱憂。首先，“中心”體系建立伊始立足于4·20蘆山地震的抗震救災(zāi)工作，是黨委領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)實(shí)施的應(yīng)急性、臨時(shí)性的派出機(jī)構(gòu)，具有半官方性、非正式的特點(diǎn)，由一名市委常委主要分管，因此在具體行政時(shí)與主要職能部門平級，可以進(jìn)行同級協(xié)調(diào)。截至2018年，災(zāi)后重建工作基本完成，如何將“中心”體系常態(tài)化運(yùn)行、如何明確功能定位，是后續(xù)需要各方繼續(xù)協(xié)商討論的問題；“中心”的定位不解決，人員和編制則難以確定，群團(tuán)中心的班子成員在原單位和現(xiàn)有工作之間出現(xiàn)工作矛盾和壓力。“中心”為各群團(tuán)組織提供了整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)力的重要平臺，打破了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下群團(tuán)工作固有的工作格局，突破了各群團(tuán)原有的獨(dú)立運(yùn)行系統(tǒng)，從“各領(lǐng)一攤”“單指發(fā)力”到現(xiàn)在“聯(lián)合聯(lián)動(dòng)”“攥指為拳”，形成了統(tǒng)一的“大群團(tuán)”工作格局，改變了長期固化于體制內(nèi)的政治習(xí)慣和運(yùn)作邏輯，這些大膽地嘗試和突破，事關(guān)新時(shí)代下群團(tuán)改革事業(yè)發(fā)展與社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新的兩大戰(zhàn)略基點(diǎn)，不僅需要更加審慎地評判，也需要更加深入地研究。其次，“中心”體系常態(tài)化運(yùn)行后的持續(xù)性的資金保障、社會組織本土化發(fā)展建設(shè)的“質(zhì)-量”平衡、社會工作人才隊(duì)伍專業(yè)化提升以及相應(yīng)的保障機(jī)制建設(shè)均是將來需要繼續(xù)重點(diǎn)考量的內(nèi)容。因此，如何將雅安模式進(jìn)行有效地深入推進(jìn)、如何將雅安的群團(tuán)改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，需要更加清晰的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐勇氣，也需要更多深入地論證與研究。