中國內地與香港旅行社管理體制的比較研究

李曉紅

摘要：現通過比較研究的方法和比較研究框架的構建對中國內地與香港旅行社的管理體制進行比較，主要從發展歷程比較；市場環境比較；制度環境比較；經營方式與發展戰略比較，從而提出中國內地旅行社管理體制改革的結論與啟示。

關鍵詞：中國內地；香港旅行社；管理體制；比較研究

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）04-0150-05

一、引言

旅行社是旅游業的三大支柱之一，在旅游業中發揮著龍頭和紐帶的作用。隨著我國內地旅游業務的發展，旅行社的管理也暴露出種種問題。內地中小型旅行社存在“散、小、弱、差”的現象，競爭與合作的不規范性導致其經營較困難。市場競爭激烈，產品同質化高，價格戰是旅行社間主要采取的競爭戰略，低價格戰導致旅行社行業處于無序競爭的惡性循環中。旅行社管理落后，如存在經營分散、部門承包、內部倒管理等問題。近年來，游客呈現出“兩高一低”（收入高，學歷較高，中青年為主）的特征，但內地導游隊伍等級結構不合理，導游以初級導游為主，中級、高級和特級導游的比例很低。《中華人民共和國旅游法》的出臺，也無法杜絕旅行社管理的不良現象。旅行社對導游人員管理不依法執行，導致像導游辱罵游客、強制游客購物等事件不斷發生。內地對旅行社的監管存在漏洞，導致承包、非法設點、買團賣團等旅行社違法經營現象發生。

上述現象說明內地旅行社管理難以適應旅游業的發展要求，魏小安將這些問題概括為“行業范圍小，不符合現實；法規滯后，不便于管理；缺少市場規范，不公平競爭”這三個本質問題。上述現象存在的主要原因是內地旅行社管理體制存在問題，因此，需要從管理體制的層面去理清旅行社體制運行中的主要邏輯關系，從而找出有助于加強旅行社管理的措施，有利于內地旅行社更好地發展。香港特別行政區較早發展旅游業務，對旅行代理商（下文為統一名稱，將香港的旅行代理商統稱為旅行社）的管理形成比較完善的體系，現通過構建管理體制的框架，運用比較研究的方法對中國內地與香港旅行社管理體制進行比較，借鑒香港旅行社管理的有效措施，從而為內地旅行社管理體制改革提出建議。

二、研究方法

學者認為比較研究方法是最基本的分析工具，通過比較，使得關注的案例之間隱藏的異同凸顯，描述的對象更準確。在概念的形成過程中，比較研究方法往往扮演關鍵的角色。同時，比較研究方法一般運用在“多變量，小樣本”的案例比較之中。賈佳介紹了比較研究方法主要包括內部與外部比較、宏觀與微觀比較、縱向與橫向比較以及實體與形式比較。黃俊提出運用比較研究方法要注意三個問題，比較事物本身的性質決定了不同事物是否具有可比性，比較的價值往往在于對共性和個性的分析、對問題的分析以及挖掘深層次的可比性，最后要關注比較事物的衡量尺度問題。

三、比較研究框架的構建

趙理文將體制定義為“社會活動的組織體系和結構形式，包括特定社會活動的組織結構、權責劃分、運行方式和管理規定等”。

通過查找相關研究文獻，現發現旅行社管理體制的相關研究比較少。杜江和戴斌通過結合比較經濟學、比較管理學和旅游學的學科背景，以及在對各國旅行社管理理論研究與實踐運作的基礎上，提出了旅行社管理比較研究體系。現通過對中國內地旅行社管理的主要條例《旅行社條例》以及對香港的《旅行代理商條例》進行研讀，并對相關資料進行查詢，對杜江和戴斌提出的旅行社管理比較研究體系模型進行修改，提出比較研究框架（見圖1）?，F主要研究旅行社管理體制的宏觀層面，從中國內地和香港旅行社的發展歷程、市場環境、制度環境、經營方式與發展戰略這四方面進行比較研究。

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四、比較研究

（一）發展歷程比較

1.中國內地旅行社管理體制的發展歷程

中國是社會主義制度的國家，對旅游業采用政府主導型的發展戰略。我國旅游業先發展入境旅游業務，再發展國內和出境旅游業務，學者將我國旅行社的發展劃分為新中國成立前時期、改革開放前時期、中國旅行社行業初創時期和中國旅行社行業增長四個時期。

新中國成立前時期（1923～1948年），這一時期的旅行社規模很小，發展緩慢，主要代表是1923年陳光甫先生在上海商業儲蓄銀行創立的旅行部，現在是香港中國旅行社股份有限公司。

改革開放前期（1949～1978年），這一時期的旅行社主要服務于華僑、外籍華人、香港、澳門和臺灣同胞，廈門華僑服務社是新中國成立后的第一家旅行社。這時期的旅行社業務有所發展，并為今后的發展奠定基礎。

中國旅行社行業初創時期（1979～1989年），該時期形成了中國旅行社行業三大社三足鼎立的局面。1984年，旅行社外聯權下發，國內旅行社獲得迅速發展，1985年《旅行社管理暫行條例》的頒布，標志著國家對旅行社的管理進入相對規范的階段。

中國旅行社行業增長時期又可以進一步劃分為快速增長時期（1990～1994年）、結構調整時期（1995～2001年）、全面開放時期（2002～2008年）和加快發展時期（2009年至今）。

在快速增長時期，我國旅游業務快速擴大，國內旅行、出境和入境旅游獲得不同程度的較快發展，旅行社在市場競爭中成長起來。在結構調整時期，政府出臺了一系列的條例規范旅行社的經營，包括《旅行社質量保證金暫行規定》、《導游人員管理條例》等。在全面開放時期，我國旅行社加大與國外合作的力度，中國出境旅游市場達到較大的規模并開始走向成熟。在加快發展時期，線上線下不同形式的旅游經營模式獲得長足發展，2013年《中華人民共和國旅游法》出臺，對我國旅游業務的經營進行規范化管理。

2.香港旅行社管理體制的發展歷程

1997年，香港回歸中國，中國對香港實施“一國兩制”政策，香港實行資本主義制度。因此，香港對旅游業的管理主要采取市場調控的方式。學者將香港旅游業的發展歷程劃分為三個階段，分別是第二次世界大戰前、第二次世界大戰到九十世紀六十年代末和七十年代以后。

在第一階段，1841年英國政府宣布香港為自由貿易港，主要為各地來港洽談貿易的人士提供服務。這類人士對服務行業的需求較大，為適應這一需求，便出現了一批旅社（客棧和酒樓）。該階段以接待服務為主，旅游業沒有對社會和經濟產生明顯的影響。

在第二階段，以接待度假和商貿游客為主。旅游業開始獲得重視，1955年香港成立“發展旅游業委員會”并頒布了旅游業的相關條例。1957年，香港旅游協會成立，以指導香港旅游業發展，規范旅行社的經營。

第三階段，香港旅游業進入了以綜合旅游為特征的新發展階段。設立了一系列機構對香港旅游業進行管理，主要有香港旅游發展局和香港旅游業議會，香港旅游業議會屬于行業組織，該組織是對旅行社進行管理的主要機構。1985年頒布了《旅行代理商條例》。香港回歸后，內地制定了一系列有利于香港旅游業發展的優惠政策，包括內地開放個人赴港旅游等。

3.中國內地和香港旅行社發展歷程的總結

由以上分析可以看出，首先，在開始階段，中國內地旅行社以政治接待為主，而香港旅行社以商務接待為主。其次，在管理主體方面，內地旅行社是以政府為主導的管理，香港則是以市場調節為主，由行業組織進行管理，行業組織的成員主要是各旅行社的管理層。

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（二）市場環境比較

1.旅行社態勢

對中國內地與香港旅行社2010～2017年的數量及其變動情況進行對比（見表2），從而得出兩者的發展態勢。

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由上表可以看出，中國內地地大物博，旅行社數量大約是香港旅行社的十五倍，而從變化幅度來看，中國與香港旅行社數量的變化幅度總體呈下降趨勢，并且中國內地旅行社數目的變化幅度大于香港旅行社的，但在2014年，香港旅行社的增長率大于內地旅行社的，現認為由于在2013年，中國《旅游法》的實施對內地小型旅行社的影響較大，部分旅行社選擇退出市場，部分準備進入市場的旅行社也中止了進入市場的計劃，導致旅行社增長緩慢。

2.市場結構比較

（1）旅行社進入壁壘。通過對內地和香港的旅行社設立條件進行比較，可以看出內地與香港旅行社均強調有固定的營業場所，最低的注冊資本要求，并且繳納必要的保證金。但兩者的設立條件細則仍存在不同點。首先，最低注冊資本的要求不同，香港旅行社對最低注冊資本的要求較高，是五十萬元港幣，按匯率兌換成人民幣（按港幣兌人民幣的匯率為0.8來計算）大概為四十萬元人民幣，相對于內地國內旅行社的三十萬元人民幣要求更高。其次，香港對每個旅行社營業點營業人員的從業經驗有一定的要求，而中國內地旅行社沒有這方面的要求。再次，中國內地旅行社只需向國內相關行政管理部門申請，但香港旅行社若要獲得牌照，需申請加入香港旅游業議會，成為議會的會員才能獲得牌照。最后，關于保證金方面，內地要求經營國內旅游業務和入境旅游業務的質量保證金是二十萬元，經營出境旅游業務的增存一百二十萬元，比香港旅行社的十五萬元保證資金要求更高。因此，中國內地對旅行社進入壁壘主要設置在經濟壁壘，而香港旅行社對管理人員的要求，以及強制加入旅游業議會這些非經濟壁壘較高?，F認為在審批旅行社設立的時候，可以借鑒香港旅行社的管理，不僅需要關注資本的數額，而且需要對從業人員的職業資格進行相應的規定。

（2）旅行社退出壁壘。內地與香港旅行社退出壁壘較低，由于旅行社的資產專用性和投入的沉沒成本較低，同時，沒有相關的政策法律限制旅行社退出市場。中國內地旅行社規定，如果旅行社因解散、破產或者其他原因造成旅游者預交旅游費用損失的，旅游行政管理部門可以使用旅行社的質量保證金進行賠償。而在香港旅行社，已繳付外游旅費及印花費的旅客，可獲得旅游業賠償基金的保障，萬一旅行社倒閉，旅客可以從旅游業賠償基金獲得團費九成的特惠補償。由此可見，中國內地與香港的旅行社退出市場的壁壘都較低。

（三）制度環境比較

1.管理對象和管理主體

在管理對象方面，中國內地與香港對旅行社的定義相似。根據旅行社條例，中國內地對旅行社的定義是“從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業務、入境旅游業務或者出境旅游業務的企業法人?！倍愀蹖β眯猩绲亩x是“包括到港旅行代理商及外游旅行代理商”，其中“到港旅行代理商”即對應入境和香港境內旅游業務，而“外游旅行代理商”對應出境旅游業務。

在管理主體方面，內地旅行社以政府行政管理部門為主導，主要是中華人民共和國文化和旅游部以及各級政府設立的旅游行政管理部門。而香港旅游相關部門主要有三個，即香港特區政府旅游事務署（政府部門）、香港旅游發展局（法定機構）和香港旅游業議會（行業組織）。而香港旅游業議會對旅行社的管理承擔主要責任。把旅行社管理主體賦予了市場分工上游環節的香港旅游業議會，采取高度市場化、行業協會式的管理方式，有利于展現出市場機制和行業協會的強大潛力，真正實現讓旅行社自己管理自己，這種形式的管理具有成本低和效率高的優點。

2.監管管理

中國內地旅行社實施“旅游、工商、價格、商務、外匯等有關部門應當依法加強對旅行社的監督管理，發現違法行為，應當及時予以處理?！辈⑶覍`法經營行為進行公告，對違反條例的旅行社主要由旅游行政管理部門或者工商行政管理部門給予處罰。但這種由多個部門負責監督的制度在實際情況中往往存在部門間分工不清，相互推卸責任的情況，導致消費者投訴無門，繁瑣的監管方式，不能達到良好的監管效果。而香港主要由旅游業議會依據相關的法制規則和市場機制進行監督，議會非常重視游客的投訴，在其官網中列出游客保障措施，并且提供具體的投訴方式。香港對旅行社的監管更直接，能夠高效地達到監管效果。在保障消費者權益方面，內地主要采用質量保障金制度，香港主要采用旅行團印花費制度。印花費與旅行社的經營業績相掛鉤，可以緩解旅行社資金壓力，同時給予香港旅游業議會充足的資金保障，既保證協會的日常運作，又有利于保障消費者權益。

（四）經營方式與發展戰略比較

1.分工體系

中國內地旅行社采用水平的分工體系。旅行社水平分工體系是由執行同一職能的旅行社，按照服務的市場和業務范圍分工而成的。中國內地主要分為國內旅行社和國際旅行社兩大類。香港旅行社也是按照水平的分工體系分為三類，組織常規性旅游的旅行社、專項旅游的旅行社以及專營機票和代訂業務的旅行社。相比較之下，香港旅行社的分工更加明確，避免了小旅行社與大旅行社惡性競爭的局面。而內地旅行社經營業務大多重疊，旅行社之間的競爭激烈。

2.與相關部門和行業的關系

內地的旅行社協會（英文名稱China Association of Travel Services縮寫：CATS）成立于1997年10月，是由中國境內的旅行社、各地區性旅行社協會等單位，按照平等自愿的原則結成的全國旅行社行業的專業性協會，是在國家民政部門登記注冊的全國性社團組織。中國旅行社協會會員單位共有1 537家（截止至2018年12月10日），僅是中國內地旅行社總數的5.6%。由此可見，內地的旅行社行業協會形同虛設，并不能真正發揮其作用。而香港旅行社要獲得牌照必須先成為香港旅游業議會的會員。香港旅游業議會旗下有八個屬會，每個屬會負責不同的市場，任何一家旅行社可以按旅行社的主營業務加入到不同的屬會，成為香港旅游業議會的會員。因此，香港旅行社與行業組織間的聯系更加緊密，會員部門之間的聯系更加密切，而內地旅行社較少與行業組織聯系，不能共享行業資訊。

五、結論與啟示

（一）結論

基于歷史發展的原因以及社會制度的差異，中國內地為社會主義制度，旅行社管理以政府為主導。香港實施資本主義制度，對旅行社的管理以市場調節為主，由行業組織進行管理。

在旅行社經營態勢方面，中國內地旅行社數目大約是香港旅行社的十五倍。而從變化幅度來看，內地與香港旅行社的變化幅度總體呈下降趨勢，但內地旅行社數目的變化幅度整體大于香港旅行社的。

在進入壁壘方面，內地對旅行社的進入壁壘主要設置在經濟壁壘上，相對而言，香港旅行社對從業人員的要求，以及強制加入旅游業議會這些非經濟壁壘較高。在退出壁壘方面，中國內地與香港旅行社退出市場的壁壘都較低。

在管理對象方面，中國內地與香港對旅行社的定義相似。在管理主體方面，內地旅行社以政府行政管理部門為主導。而香港旅游業議會對旅行社的管理承擔主要責任，采取高度市場化、行業協會式的管理方式，有利于展現出市場機制和行業協會的強大潛力，真正實現讓旅行社自己管理自己，這種形式的管理具有成本低和效率高的優點。

在監管管理方面，內地的監督制度存在部門間分工不清，相互推卸責任的情況，不能達到良好的監管效果。香港對旅行社的監管更為直接，能夠高效地達到監管的效果。在保障消費者權益方面，內地主要是質量保障金制度，香港主要是旅行團印花費制度。印花費與旅行社的經營業績相掛鉤，可以緩解旅行社資金壓力，同時，給予香港旅游業議會充足的資金保障，既保證議會的日常運作，又有利于保障消費者權益。

在分工體系方面，香港旅行社的分工更加明確，避免了小旅行社與大旅行社惡性競爭的局面。而內地旅行社經營業務大多重疊，旅行社之間的競爭激烈。

與相關部門和行業的關系中，香港旅行社與行業組織間的聯系更加緊密，會員部門之間的聯系更加密切。而內地旅行社較少與行業組織聯系，不能共享行業資訊。

（二）對內地旅行社管理體制改革的啟示

通過對中國內地與香港旅行社的管理體制進行比較可以看出，香港對旅行社的管理是一種“有法制化和市場化特色的管理體制模式”。中國由于歷史原因和社會性質，形成了由政府主導的管理模式，該模式在當下旅行社管理中的弊端已經逐步顯露，因此，內地旅行社可以借鑒香港旅行社的管理體制。

首先，要求內地旅行社加入旅行社行業協會，或者對加入協會的旅行社給予優惠政策，鼓勵旅行社加入行業協會，加強協會會員部門之間的聯系，共享行業資訊。采取行業協會自主管理的方式，擴大協會的權力，有利于展現出市場機制和行業協會的強大潛力，真正實現旅行社自主管理和行業自律。這種形式的管理具有成本低和效率高的優點。在實施監督的時候，可以由協會來負責，減少繁瑣的多部門監管程序，賦予旅行社協會較大的權力。

其次，在審批旅行社設立的時候，不僅需要關注資本的數額，而且需要對從業人員的職業資格提出較高的要求。

最后，參照香港的印花費制度，將印花費與旅行社的經營業績相掛鉤，既有利于緩解旅行社前期的資金壓力，又有利于保障協會的資金來源。

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[責任編輯：王功巧]