養老保險全國統籌對浙江的影響及應對

□孫勝梅

養老保險全國統籌不僅是均衡地區間養老負擔、有效應對人口老齡化的重要舉措，同時也是構建全國統一的勞動力市場、促進勞動力自由流動的內在要求。早在2010年，《中華人民共和國社會保險法》就已經對此作出明確規定，黨的十九大又再一次明確提出要盡快實現養老保險全國統籌。隨著《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（國發〔2018〕18號文件）的下發，標志著我國職工養老保險正式開啟了從“中央調劑金”到“全國統籌”之路，這意味著中央與地方之間、地方與地方之間養老保障責任和利益的重大調整和重塑，這一重大改革舉措必將對浙江企業職工養老保險制度運行和社會經濟發展產生全面深入的影響，我們要盡早謀劃，積極應對，努力將其負面影響降至最低。

面對養老保險全國統籌可能對浙江養老保險制度運行和社會經濟發展帶來的影響，要有充分認識和判斷，提前謀劃，積極應對，努力將這一影響降至最低。同時，利用這一制度改革的難得契機，推進社會保障治理現代化

養老保險全國統籌對浙江的影響

養老保險全國統籌對浙江的影響，不僅體現在養老保險制度運行的直接影響，還體現在對區域經濟競爭力和社會保障治理的間接影響。

（一）對養老保險制度運行的影響

一直以來，浙江企業職工養老保險工作都走在全國前列，不管是制度覆蓋率、制度保障水平，還是基金支付能力、管理服務水平，都處于全國領先地位，有效增進了社會公平和民生福祉。但在人口老齡化、養老金“14連漲”以及經濟下行壓力加大等多重因素的疊加影響下，浙江企業職工養老保險同樣面臨著較大的支付風險和壓力。一方面，受中美貿易摩擦和經濟下行的影響，基金收入來源在收緊。另一方面，受人口老齡化和養老金連續調整的影響，基金支出卻在快速增長。從近年浙江企業職工養老保險的基金收支看，盡管累計基金結余仍在增加，但基金支付能力卻在不斷下降。

養老保險中央調劑金制度的核心要義是，調劑基金余缺，均衡養老負擔。也就是說，制度撫養比高、當期基金收支結余多的省份，向中央上解的數額較多，而中央下撥的數額較少；撫養比低、當期基金收支結余少或收不抵支的省份，其上解的數額較少，而中央下撥的數額較多。2017年，浙江企業職工養老保險的制度撫養比為2.66，雖然與2.65的全國平均水平基本持平，但由于浙江職工平均工資較高，因此，成為基金凈貢獻省是大概率事件，這會進一步加劇浙江企業職工養老保險的基金運行壓力。

（二）對區域經濟競爭力的影響

經濟發展與社會保障之間向來是密切相關的。養老保險作為五大社會保險中最重要的險種，其費率高低將直接影響企業的人工成本和市場競爭力，尤其是對于浙江這樣一個民營經濟大省，大多數民營企業的利潤空間并不高，主要依靠的是勞動力的低成本優勢，因此，對社保政策變化高度敏感。

中央調劑金制度僅僅是推進養老保險全國統籌的第一步，養老保險全國統籌的最終目標，應是實現繳費基數、繳費費率、待遇計發、待遇調整等各項養老保險政策的全國統一。目前，浙江的企業職工養老保險單位費率為14%，是全國31個省（市）中最低的。為了減輕企業負擔，盡管從2019年5月起，全國養老保險的單位繳費費率已統一下降為16%，但仍比浙江高出2個百分點。養老保險全國統籌將會對浙江企業職工養老保險的繳費費率帶來上調壓力，短期內，可能會加重企業的繳費負擔，繼而影響浙江的區域經濟競爭力。但從長期看，養老保險全國統籌，有利于企業在統一的規則下公平競爭，從而矯正區域社保繳費負擔的畸重畸輕，促進區域均衡發展。尤其是在稅務征繳新政下，統一和規范社保繳費基數將是我國社保征繳體制改革的大方向。

（三）對社會保障治理的影響

按照國發〔2018〕18號文件規定，實行中央調劑金制度后，確保養老金發放的主體責任依然在省級政府。各省上解和撥付的調劑基金主要取決于三個關鍵數據：職工平均工資、在職應參保人數和離退休人數。因此，如何讓各項指標盡可能貼近實際水平，有效降低中央調劑金制度對浙江帶來的負面影響，將是下一步浙江社會保障治理的重點。

關于職工平均工資。“職工平均工資”是計算各省份上解中央調劑基金額度的一個基本參數。對于“職工平均工資”，盡管統計部門有明確的統計方法，但由于長期來其統計對象僅限于城鎮非私單位，導致其對外公布時常常受到公眾質疑，不少人有工資“被增長”的感覺。反映在社保政策上，以前者為繳費基數，明顯偏高，小微企業、低收入工薪者會感到負擔過重，這也是造成不少人斷保、少繳的一個客觀因素。為了減輕企業負擔，盡管早在2004年，浙江就將私營企業職工平均工資計入全社會單位在崗職工平均工資中，但對于低收入群體來講，繳費負擔依然較重。以2017年為例，浙江全省職工社會平均工資為60199元，若按60%的最低繳費政策規定，最低繳費工資為3000元，而同期浙江最低工資標準分別為2100元、1800元、1660元和1500元。國家也意識到了這個問題，所以在計算各省上解基金時，采用“某省份職工平均工資×90%”。

關于在職應參保人數。“在職應參保人數”是計算各省上解基金額度的另一個重要參數。國家之所以采用“在職應參保人數”，而非“實際參保人數”，作為計算各省上解基金額度的參數，主要是為了防止“鞭打快牛”，有利于鼓勵先進并督促后進地區加快擴面步伐。按照18 號文件規定，“在職應參保人數”目前暫以“在職參保人數”和國家統計局公布的“企業就業人數”的平均值為基數核定，也就是說，當一個省份的參保職工人數越接近企業就業人數，而且實際繳費人數占比越高，那么其從中央調劑制度中獲益就越多。

關于離退休人數。“離退休人數”是國家核定各省養老金撥付額的重要參數。按照18 號文件規定，中央調劑基金按照人均定額撥付，實行以收定支。為了避免各省做大“離退休人數”，對于“離退休人數”的核定，國家可能會采取從嚴原則，對于因制度整合或一次性補繳養老保險費而加入職工養老保險的離退休人員，以及提前退休人員，可能會不予認定。

養老保險全國統籌趨勢下的浙江應對

面對養老保險全國統籌可能對浙江養老保險制度運行和社會經濟發展帶來的影響，我們要有充分認識和判斷，提前謀劃，積極應對，努力將這一影響降至最低。同時，利用這一制度改革的難得契機，推進社會保障治理現代化。

要加快完善省級統籌制度，實現從基金省級調劑向統收統支轉變。受長期來社會保險屬地管理原則的影響，浙江企業職工養老保險一直停留在縣市級統籌層面，省級調劑金制度的建立，雖然一定程度上解決了不同統籌地區之間的基金余缺問題，但并非真正意義上的省級統籌。目前，全國真正意義上實現省級統籌的有北京、天津、上海、重慶、西藏、青海、陜西和廣東。隨著養老保險全國統籌的推進，必將對各地養老保險省級統籌形成倒逼機制，浙江應在盡快統一全省養老保險業務經辦系統的基礎上，明晰省、市、縣政府的責任分擔機制，穩步推進養老保險從省級調劑向省級統收統支轉變。

要妥善處理好費率上調壓力與降低企業成本之間的關系。在國際經貿形勢、消費降維、投資乏力等眾多不確定風險下，“穩企業”是當前和今后一個時期我國的主要政策取向。面對費率上調壓力和降低企業成本之間的矛盾，一方面要通過綜合施策，進一步改善企業的營商環境，切實減輕企業的各項稅費負擔，幫助企業度過難關和轉型升級，推動浙江經濟向高質量發展邁進。另一方面，要積極向國家爭取時間，在不增加企業繳費負擔的情況下，通過規范和調整繳費基數、臨時性減征等政策，來化解費率上調壓力，實現費率調整的平穩過渡。

要將更多智慧和力量用在實施全民參保計劃上。按照現行中央調劑方案，當一個地區參保職工人數越接近、甚至超過企業就業人數，而且實際繳費人數占比越高時，那么從中央調劑制度中“獲益”就越多。2017年，浙江企業職工養老保險的參保職工數為1965 萬，而企業就業人數為2356 萬，兩者之間還存在不少差距，這說明浙江企業職工養老保險還有較大的擴面空間，還是要將更多智慧和力量用在實施全民參保計劃上，盡可能實現應保盡保。同時，要順應勞動力市場結構性變化的發展趨勢，積極創新參保和繳費辦法，引導和激勵更多的新型就業形態人員加入到制度中來，以促進制度的可持續發展。

要以此次改革為契機，推進社會保障治理現代化。經過改革開放40年的努力，我國社會保障已經從國有企業改革的配套政策，發展成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，浙江要以此次改革為契機，全面提升社會保障治理水平，實現全省社會保障從“高速度擴張”向“高質量發展”轉變。一方面，要從優化制度內在運行機制著手，進一步健全完善參保激勵機制，有效降低參保企業和參保職工對制度的“逆向選擇”和“道德風險”，避免養老保險成為“公地悲劇”。增強“精算平衡機制”對政策制定的技術支撐，切實提高制度的自我平衡能力。另一方面，要積極創新和拓寬養老保險的籌資渠道，加大國有資本和土地出讓收入劃轉社保基金的力度，建立穩定的財政投入機制，積極構建多元化養老保險籌資機制和渠道。同時，要切實加強養老保險基金的投資運營，提高基金收益率。并按照“最多跑一次”改革要求，深入推進社會保障治理理念、治理體系和治理方式的全方位、系統性改革，努力打造人民滿意的社會保障公共服務體系。