不文明養犬引發的社會公共問題及對策研究

于芷薇

【摘 要】 隨著人們生活水平的不斷提高，越來越多的人選擇養一只寵物犬來增添生活的樂趣，在城市的大街小巷，“遛狗”成為一道風景線。公共場所隨處可見的寵物犬，街角旮旯里的流浪狗，都讓我們不得不面對不文明養犬行為所引發的社會公共問題。盡管全國各地相繼頒布各項法律、管理條例，但仍收效甚微，時隔多年，文明養犬話題重回大眾視線，如何解決這一公共問題值得深思。

【關鍵詞】 文明養犬 公共問題 對策

黨的十九大報告中提到，要加強社會治理制度建設及德治建設，自覺履行法定義務、社會責任和家庭責任，自覺遵守和維護社會秩序。文明養犬作為社會公共治理的一部分理應引起公眾的重視，文明與否離不開社會治理者的“良法”和“善治”，也離不開公眾的“良心”和“德行”。面對不文明養犬引發的社會公共問題，如何“共建共享”一個健康的養犬環境，亟待公共管理者和大眾共同參與。

一、養犬現狀及特點

越來越多的人開始養寵物犬，越來越多的人加入到“遛狗”的行列，不文明養犬帶來的一系列社會公共問題也接踵而至。為了更好地規范養犬行為，全國各個城市紛紛制定和出臺養犬法律法規。比如，1993年，上海出臺了《上海市犬類管理辦法》（2011年修訂為《上海市養犬管理條例》）;1994年，北京制定了《北京市嚴格限制養犬規定》（2003年新增《北京市養犬管理規定》）;1995年，武漢出臺了《武漢市限制養犬規定》（2006年修訂出臺《武漢市養犬管理條例》）。

據不完全統計，武漢市限養區[1]內的犬只數量累計超過40萬只，而登記在冊并且已經為犬類辦理了相關證件的犬只僅有2.8萬余只，犬只辦證率不足7%，由此可見，無證犬只占據相當大的比例。

筆者從武漢市小動物保護協會了解到，該協會成立13年來，共救助過8000多只流浪小動物。據協會工作人員介紹，救助站內的流浪狗數量已經多到沒有辦法具體統計。盡管有許多愛心人士和志愿組織會主動對流浪狗進行救助，但救助的速度遠遠趕不上養犬主人的遺棄速度，救助站已經超負荷運作，而資金不足、人員匱乏、處置困難成為主要制約因素。

二、犬類增多的原因

時隔多年，養犬問題重回大眾視線，犬只數量不減反增究竟為何？筆者認為基于以下原因：

一是大部分公眾認為，養犬屬于個人偏好，想養就養，朋友或者親戚的一只母狗生了一窩小狗崽，就會在朋友圈掀起一波“分狗”的熱潮。加之大部分公眾對于飼養寵物犬需要登記辦證的規定并不知曉，養犬成為一個人人都可以觸碰的“低門檻”;

二是年輕夫妻為懷孕做準備，準媽媽們擔心在孕期養狗容易患上弓形蟲病，影響“優生”，對孕婦及胎兒的健康造成威脅，寵物犬就可能會被遺棄;

三是隨著二胎政策的全面放開，部分家庭不再有更多的精力和時間去照顧寵物狗，而是將精力轉移到“二孩”身上，導致寵物犬不再“受寵”而遭遺棄;

四是大眾受電影等傳播媒介的影響，比如，電影《忠愛無言》、《一條狗的使命》等與狗相關電影的熱映，不僅賺足了觀眾的眼淚，也讓養狗成為一種新風向。受電影內容影響，孩子們會心血來潮的想擁有一只寵物犬，大眾會掀起一波養狗熱潮。

三、加強犬類公共管理的對策

（一）彌補法律法規漏洞，采取積極性強勢干預

漢斯·里切爾認為“強制是保證充分發揮集體精神的手段，因為在社團中每個人的集體精神參差不齊?！?/p>

要應付不文明養犬的逆境，政府中樞決策系統就必須充分發揮能動性，遵循積極性強制干預原則，運用權威為本的政策工具進行社會管制，制定和執行帶有強制性的政策。比如：對無證養犬主從重處罰，通過強制性措施來敦促養犬人辦理養犬許可證等相關登記手續;

全社會和中央政府的高度關注也將成為激勵各地方政府落實文明養犬的“一劑良藥”。中央政府要積極地釋放“讓文明養犬意識深入人心”的強烈信號。比如，中央精神文明建設委員會可以強制性地將“文明養犬”列入對“全國文明城市”評選考核的標準之一，讓各城市對“文明養犬”予以足夠的重視。對執行卓有成效的城市，中央要給予一定的選擇性激勵，并作為全國推行“文明養犬”的優秀試點進行大力宣傳。反之，對法規條例執行效果不容樂觀的城市，中央應予以通報批評并責令整改，敦促該城市對法規相關條例及時做出相應的修改和調整。

對于法律法規條例的修正，管理者可以參照林德布洛姆的“漸進決策理論”，即在既有的合法政策的基礎上，采取循序漸進的方式對現行政策加以修改，在維護社會穩定的前提下，通過一連串小小的改變，彌補法律條款中的不足，逐步實現預期的政策目標。與此同時，在制定和修正的過程中，要避免形式主義，避免所制定的法令和政策與現實情況脫節，不能付諸實施，形同虛設。法律法規的制定應該更為人性化，更“接地氣”。

（二）重視目標群體，加強公共教育

文明養犬的目標是否能夠實現不僅僅依靠于有關部門出臺相關的法律法規，同時也有賴于相關管理條例的有效執行，而最終能否“行之有效”又取決于目標群體——養犬人（更廣義來說應該是所有人，因為我們無法確認人們是否有養犬的意愿，因此每個人都可能是潛在的養犬人）。目標群體能否有效踐行這些管理條例，不僅僅容易受到管理幅度及目標群體應承擔的后果的直接影響，目標群體自身的知識儲備和他們對這項管理條例的認知程度也不容忽視。

當然上述所提到的這些，需要公民自身建立一種自律機制，自身的自律性會演變成一種行為約束力，而培養這種自律性最有效的方式就是接受良好的公共教育，并且盡可能的將公德教育“適齡化”，讓所有的適齡學前兒童都能從小養成良好的公德習慣，隨著年齡增長，固化到行為習慣中，催生行為效應，進而形成良好的社會風氣，最終形成整個社會都認為不栓繩的遛狗是不文明行為。

因此，重視目標群體的作用，加強對大眾養犬的公共教育是解決不文明養犬的根源性策略。

（三）重視公共管理者的價值觀建設，加強管理執行者隊伍建設

除了要對目標群體的公共教育加以重視以外，全社會對文明養犬問題的關注程度以及中央政府對于如何解決不文明養犬引發的問題所持有的態度，都會成為文明養犬問題能否最終得以落實的重要影響因素。同樣，公共管理者自身的價值觀、知識儲備等主觀因素也將成為影響該問題化解與否的內在因素。

只有當管理執行者對“文明養犬”這一公共問題，予以高度密切的關注，只有當管理執行者形成對“文明”價值觀的“價值認同”，這種價值觀才有可能滲透到公共管理者日常的管理與執行行為中，衍變為“制度性操作”，這樣的執行才是行之有效的。

反之，如果管理群體、執行群體并沒有形成上述的“價值認同”，那么，在日常的執行管理工作中，他們很容易持有一種消極被動的情緒，將管理當作不得不完成的任務來敷衍了事，就會在無形之中產生一種潛在的抵制，再完備的法律法規也將淪為一紙空文。與此同時，管理執行者的人才隊伍建設也應予以重視。在武漢最新養犬管理條例第一章總則中的第十九條：“公安機關應當建立日常巡查制度，及時發現和查處無證犬只及其他違法養犬行為?！钡悄壳斑€尚未發現有專門的查處執勤管理隊伍。

（四）擴大受眾群，創新傳播方式和手段

如果說大眾傳媒沒有宣傳確實不太合理，但我們這代年輕人，已經沒有了長輩們每天讀書看報了解時事政治的好習慣，我們最多的時間大概就是花費在手機上，而就算我們刷微博、逛論壇看到某些政治性較強的字眼，我們大多數時候都會選擇視而不見。也就是說，即使媒體每天大肆的報道，大多數時候看到相關惡犬傷人的慘劇，人們最多也只會扼腕嘆息，成為茶余飯后的談資，這就涉及到傳播手段和方式的問題。

要想“文明養犬”深入人心，有更多的受眾群，就要在傳播方式和傳播手段上開拓創新。換句話來說，就是要通過普通老百姓能夠接受，最喜聞樂見的方式展現出來。當然，這就需要新聞工作者和傳媒人多下功夫鉆研了。

合理運用信息為本的政策工具，充分利用電視、廣播、報紙、雜志等傳統媒體;合理運用數字電視、數字雜志、觸摸媒體、移動電視等新媒體渠道，擴大文明養犬傳播的覆蓋面及受眾群體。比如：可以鼓勵廣播和電視把“文明養犬”這類公共問題制作成專題節目，專供公民討論;可以在地鐵站、公交車站的宣傳廣告牌張貼宣傳海報;在小區住宅樓電梯可視媒體循環播放宣傳小視頻，以達到“目之所及”的宣傳效應，讓“文明養犬”在全社會形成社會文化。

（五）加強相關管理部門之間的溝通與協調

由于犬只管理活動涉及多方面的關系，涉及到市公安機關、農業行政管理部門、工商行政管理部門、衛生行政管理部門、城管執法部門等多個部門。多部門在統籌上的協調失衡，容易使養犬管理問題較為突出，往往是在群眾反映強烈或媒體曝光后，相關部門才會采取臨時性的突擊措施，甚至僅以一紙文書批復式回應，執法工作顯得被動，且缺乏連續性和系統性。

因此，按照法約爾的話來說應該實現“各行其位，各就其位”，各部門要明確劃分每一個組織成員的職責權限，確保分工的專業化，在提高組織的工作效率的同時，可以根據需要建立“法約爾跳板”，即在需要進行溝通的兩個部門之間打通聯系的渠道，從而縮短上下級之間的批復時間以及部門之間的信息傳遞時間，還能有效的避免各部門之間“踢皮球”式的互相推諉現象。

在此過程中，協調也尤為重要，且協調應該在早期階段進行，也就是說，所有相關人員都應在政策或決定的形成階段參與協調的過程，這種參與方式可以通過提高組織成員的積極性和創造性而有益于政策的實施，而不只是在政策或決定的完成階段“象征性地參與”。當然，前提是政府這個“總龍頭”要起到宏觀上的把控全局的作用，將所有相關部門凝聚起來，共同為政策的制定出謀劃策，在溝通和協調中發揮最大效用。

（六）舉各方之力，興基層自治，構建良性互動

寧波市在文明養犬的解決方案上，就很好的詮釋了“居民自治”這四個字。寧波市聯合社區居民委員會，在社區內設立“寵物工具箱”，箱內有“寵物拾便器”、“寵物牽引繩”等工具，箱體外側還印有“請牽狗繩遛狗”等宣傳標語。真正實現了基層居民自治。

社區管理委員會應全面了解社區養犬情況，做好登記備案工作，將所有養寵居民信息登記造冊，便于日后能及時處理不文明養犬的鄰里糾紛問題;有條件的社區還可以成立保安巡邏隊，及時發現、及時制止居民違法違規養犬行為;政府也可以根據實際情況，撥付一部分資金支持社區物業管理公司，使物業公司有能力在社區向養犬人免費發放狗繩和狗嘴套。

社區要發揮好橋梁紐帶作用，作為“自上而下”傳達中央指導思想的“傳話筒”，與此同時也要作為“自下而上”基層群眾組織的“傳聲筒”，在開展工作的過程中，廣泛聽取民聲民意，保證基層百姓的參與信息交互更加順暢無阻，增強中央政府與基層百姓之間的理解信任，提高公共管理者執行與管理的合理性和有效性，為各種阻力“讓路”，文明養犬工作才能更有效地開展。

結 語

盡管各地養犬條例頒布實施歷時已久，然而，并不是每一個公民都能做到對其內容的知曉，更不用說是熟悉了。其實，我們每個人都有責任也有義務維護法律權威、遵守社會規范，這不僅僅是出于對自身利益的維護，也是對保障他人權益的一份責任。誠然，筆者在文中提出的建議也有過于理想化的成分，但最終的目的都是希望法律法規能真正發揮作用，規范公民養犬行為，保障公民人身安全，讓文明養犬蔚然成風，公共環境得到改善，讓“良治”與“良心”并駕齊驅，真正實現社會公共治理的“共建共享共治”。

【注 釋】

《武漢市養犬管理條例》第二章第九條中明確規定：三環路以內區域及三環路以外的城鎮居民居住區、機關、企業事業單位、學校、幼兒園、醫院、文物古跡保護區、風景名勝游覽區等區域為重點限養區;其他區域為一般限養區

【參考文獻】

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