淺析我國(guó)社保基金監(jiān)管體系

陳囿年

【摘 要】 社保制度的焦點(diǎn)問(wèn)題和主要環(huán)節(jié)是社保基金，而能使社保基金得以健全、可持續(xù)發(fā)展需要規(guī)范、有序、高效運(yùn)行的監(jiān)管體系。在目前我國(guó)社保基金的監(jiān)管工作依然存在著一定缺陷，有進(jìn)一步加強(qiáng)完善的必要性。本文主要通過(guò)對(duì)我國(guó)社保基金的監(jiān)管體系里存有的問(wèn)題成因進(jìn)行說(shuō)明，并依據(jù)國(guó)外社保基金的監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒，來(lái)看我們國(guó)家如今的社保基金情況，最后提出完善我國(guó)社保基金監(jiān)管體系的建議。

【關(guān)鍵詞】 社保基金 監(jiān)管 管理

社會(huì)保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性的公共財(cái)政項(xiàng)目，在公共財(cái)政框架下，應(yīng)充分體現(xiàn)其強(qiáng)制性，政府相應(yīng)的責(zé)任則應(yīng)集中表現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)社保基金的監(jiān)管。我國(guó)的社保制度始于20世紀(jì)90年代，發(fā)展起步時(shí)間較晚，先，而成長(zhǎng)中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須嚴(yán)格規(guī)定我國(guó)的社保基金監(jiān)管工作。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)的發(fā)展，加強(qiáng)社保基金監(jiān)管工作、保證社保基金的安全性和穩(wěn)定性已成為人民群眾共同關(guān)注的熱點(diǎn)之一。社會(huì)需要建立一個(gè)多方位全面監(jiān)督的社保基金監(jiān)管體系，促進(jìn)社保基金運(yùn)作的規(guī)范化、合理化。

一、社保基金與社保基金監(jiān)管的概念

（一）社保基金的概念。社保基金即社會(huì)保障基金，是指國(guó)家為實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保障計(jì)劃而預(yù)先設(shè)立的、法定的、收支平衡的專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)資金。

（二）社保基金監(jiān)管的概念。社保基金監(jiān)管，是指由國(guó)家行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、專(zhuān)職監(jiān)督部門(mén)等為防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)國(guó)家法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或其他有關(guān)中介機(jī)構(gòu)的管理過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行的評(píng)審、認(rèn)證和鑒定。

二、當(dāng)前社保基金監(jiān)管體系中存在的顯著問(wèn)題

（一）法制基礎(chǔ)較為薄弱。社保基金的監(jiān)管缺乏有力的法律及規(guī)章制度的支持。我國(guó)目前尚未形成該方面完善的法律法規(guī)體系，且在政策出臺(tái)方面具有一定的滯后性。截止至2015年，我國(guó)已有的社保基金管理方面的法令僅有《社會(huì)保險(xiǎn)法》，它對(duì)我國(guó)社保基金的管理僅僅只是很含糊的規(guī)定，并未詳細(xì)描述具體細(xì)節(jié)。而出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)社保基金運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管規(guī)范化的三個(gè)文件：《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》與《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，效力層級(jí)低，權(quán)威性不高。社保基金的監(jiān)管在實(shí)際操作中缺少有力的法律約束及法律支持。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社保制度自起始到發(fā)展，從發(fā)展到重構(gòu)沒(méi)有形成完備的、系統(tǒng)的相關(guān)法律體系使得在進(jìn)行社保基金監(jiān)管時(shí)不能全面地依據(jù)法規(guī)作為標(biāo)尺，降低了監(jiān)管的力度和震懾度。

（二）社保基金監(jiān)管體系龐雜且缺乏獨(dú)立性。政府各級(jí)人力資源與社會(huì)保障部門(mén)及其下設(shè)的社保基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是我國(guó)社保基金監(jiān)管的主體，省、區(qū)、縣都設(shè)有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，然而這些機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)門(mén)、統(tǒng)一、獨(dú)立的管理部門(mén)，同時(shí)各級(jí)行政監(jiān)管部門(mén)基本屬于“左手管右手”，管理架構(gòu)獨(dú)立性的缺乏導(dǎo)致無(wú)法施展出監(jiān)管應(yīng)有的職能。

（三）社保基金監(jiān)管成本過(guò)高及效率較低。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行，但還處于欠發(fā)達(dá)的社會(huì)主義初級(jí)階段，還有許多農(nóng)村及貧困地區(qū)仍無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體制的推行，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明確，管理效率低下等問(wèn)題。據(jù)計(jì)算，國(guó)際社會(huì)上的社保基金監(jiān)督成本普遍在1%上下浮動(dòng)，而我們國(guó)家的社保基金監(jiān)管成本處在3%，說(shuō)明了監(jiān)管力度還有待提高。社保基金監(jiān)管效率的低下使得社保基金違法違規(guī)操作的事件屢次出現(xiàn)。

（四）社保基金監(jiān)管工作透明度低。目前，我國(guó)對(duì)于社保基金監(jiān)管信息的披露制度還不是很完善。參保人在社保資金不公開(kāi)、不透明的運(yùn)作情況下無(wú)從知曉自己所繳納的社保基金費(fèi)用被如何管理了，容易造成信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象。一些部門(mén)存在個(gè)別工作人員出于自身利益的考慮，做出隱瞞重要信息，虛報(bào)基金數(shù)額等違法行為，內(nèi)部監(jiān)督作用形同虛設(shè)。而缺乏的社會(huì)公眾監(jiān)督，導(dǎo)致了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步加大。從某種程度上來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾監(jiān)督的缺失比起法律監(jiān)督的缺失要更加厲害。因?yàn)榉扇笔潜O(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭，而社會(huì)監(jiān)督則是阻擋社保基金監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障。

三、社保基金監(jiān)管漏洞的成因分析

（一）監(jiān)管難度大。1.規(guī)模大。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)不斷擴(kuò)大，參保群體的不斷擴(kuò)大，社保基金總量極大，增速較快。參考中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的官方所公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，無(wú)論是收入合計(jì)或是支出合計(jì)，社保基金的規(guī)模均逐年增加，使得社保基金的規(guī)模增大，為社保基金的監(jiān)管增加了不少難度。2.社保基金多樣化導(dǎo)致參保群體差異化。社保基金的種類(lèi)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障體系的逐步也朝著多元化方向發(fā)展，社保基金種類(lèi)的多樣化亦使得參保群體加倍錯(cuò)綜龐大。近些年來(lái)，我國(guó)已基本建立起了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系，社保基金工作重心由城鎮(zhèn)不斷轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，參保人員也由企事業(yè)單位職工為主轉(zhuǎn)向民眾，在這種情況下，使得基金的監(jiān)督領(lǐng)域變大了，對(duì)象變多了，監(jiān)管難度隨之愈加繁雜。3.管理環(huán)節(jié)繁雜。近幾年來(lái)，涉及社保基金經(jīng)辦管理使用的部門(mén)和機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增多，基金鏈較長(zhǎng)，可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增加，導(dǎo)致社保基金監(jiān)管工作變得愈加繁瑣。在管理環(huán)節(jié)方面的挑戰(zhàn)也越來(lái)越大，繁雜的環(huán)節(jié)使監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)幾率增大。

（二）監(jiān)管制度不健全。就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)尚未具體制定出一部專(zhuān)門(mén)用來(lái)規(guī)范社保基金監(jiān)管方面的法律，近幾年先后出臺(tái)了幾部涉及社保制度安全的法律文件，但這些政策不足以較為透徹地去規(guī)范社保基金的監(jiān)管。不少出臺(tái)的相關(guān)法律文件又多以公告、通知和實(shí)施意見(jiàn)等形式下發(fā)，存在著一定程度上的法律空白。同時(shí)社保基金監(jiān)管制度不健全導(dǎo)致各個(gè)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制不順暢，政策和制度不統(tǒng)一，執(zhí)行和管理也不協(xié)調(diào)，容易造成了監(jiān)管的漏洞的產(chǎn)生。

（三）專(zhuān)業(yè)管理人員的質(zhì)量有待加強(qiáng)。要周密地完成社保基金的監(jiān)管工作，從事相關(guān)管理工作的職業(yè)素質(zhì)也是一個(gè)重要方面。社保基金的監(jiān)管要以專(zhuān)業(yè)的部門(mén)機(jī)構(gòu)和職員為基礎(chǔ)來(lái)投入地這項(xiàng)可以說(shuō)是長(zhǎng)期而艱難的。不管是基金監(jiān)管工作的本職事務(wù)，還是基金監(jiān)管工作自身的難度，都隨著范圍規(guī)模不斷在擴(kuò)大的社保基金而加大，這就要求從事監(jiān)管工作的專(zhuān)業(yè)管理人員必須在相應(yīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面應(yīng)具備過(guò)硬的能力，并能夠?qū)徤鞯剡\(yùn)用其知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還要具有責(zé)任感，強(qiáng)化辦事意識(shí)，進(jìn)而提高團(tuán)隊(duì)整個(gè)素質(zhì)和工作的建設(shè)。

四、國(guó)外社保基金監(jiān)管及對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在全球，已有部分國(guó)家設(shè)立了較為成熟的社會(huì)保障制度。對(duì)于我國(guó)而言，在全面地考慮我國(guó)基本國(guó)情、社會(huì)制度等情況的基礎(chǔ)上，充分學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)社保基金監(jiān)管體系的完善一定程度上具有積極作用。

（一）根據(jù)健全的法律體制實(shí)行社保基金監(jiān)管。一個(gè)國(guó)家能夠做到社保制度完善、社保基金監(jiān)管到位，均是按照規(guī)定程序制定法律的方式來(lái)強(qiáng)化規(guī)范操作。比如英美等國(guó)家的現(xiàn)行憲法中都有公民所享有的社會(huì)保障權(quán)益的規(guī)定。擁有社會(huì)保障福利待遇是國(guó)家授予任何一位公民的一項(xiàng)根本權(quán)利的條例，清楚地記錄在不同國(guó)家各自擬定的憲法當(dāng)中，這在實(shí)質(zhì)上確定了進(jìn)行社會(huì)保障基金監(jiān)管的重要作用。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立性來(lái)提高法律權(quán)威性。雖然社保基金在不同發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管組織有著各自鮮明的特征，但一致的一點(diǎn)在于：各國(guó)都不約而同地集中性設(shè)立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)綜合管制社會(huì)保險(xiǎn)工作的部門(mén)。在社保基金管制情況中，以美國(guó)作例子，主要采取分散監(jiān)管模式，但最近幾年以來(lái)也接納了一系列手段來(lái)鞏固分散監(jiān)管的集中度。其手段之一，即是設(shè)立社會(huì)保障咨詢(xún)委員會(huì)及定期社會(huì)保障指導(dǎo)委員會(huì)機(jī)構(gòu)。前者是針對(duì)社保基金財(cái)務(wù)問(wèn)題的研究以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估設(shè)立的，后者則是提供準(zhǔn)確可靠的建議。兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)雖不相同，但共同加強(qiáng)了全面監(jiān)管社保基金運(yùn)作的力度。

（三）通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升監(jiān)管程度。社保基金的運(yùn)行需要一定嚴(yán)格水平的專(zhuān)業(yè)性，國(guó)外常常會(huì)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管制，以保證其合理、規(guī)范的運(yùn)作。據(jù)統(tǒng)計(jì)可以得出，非公有制機(jī)構(gòu)所經(jīng)管的社保基金受到其投資約束要比由當(dāng)局負(fù)責(zé)經(jīng)管的要小得多，有利于民營(yíng)機(jī)構(gòu)結(jié)合自己占優(yōu)的專(zhuān)業(yè)性經(jīng)驗(yàn)從而保證社保基金得到較多的投資收益。

總體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)社保基金監(jiān)管體制仍然存在監(jiān)督不力，相關(guān)法制不完善等問(wèn)題，使得學(xué)習(xí)并借鑒成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的重要性是顯而易見(jiàn)的。但是社保基金監(jiān)管體系的完善，不管是整體框架的建立，還是詳細(xì)政策的取舍，都必須結(jié)合我國(guó)的國(guó)情與制度實(shí)施的有效性，這樣所構(gòu)建的社保基金監(jiān)管體系才能達(dá)到預(yù)期的效力。

五、完善我國(guó)社保基金監(jiān)管體系的建議

（一）建立完善的法制環(huán)境是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。只有將社保基金管理相關(guān)法規(guī)建立完善起來(lái)，擬定出制度性較強(qiáng)、效力層次較高的能夠有效針對(duì)反詐騙，強(qiáng)化基金投資運(yùn)營(yíng)的法律或行政法規(guī)，才能夠?qū)崿F(xiàn)社保基金的規(guī)范化管理，使得基金繳納、支付等行為主體受到規(guī)范，進(jìn)而明確界定社保基金的產(chǎn)生、本質(zhì)以及監(jiān)管職能權(quán)利范圍等，依法實(shí)施對(duì)社保基金的管理。在提高了社保基金監(jiān)管的權(quán)威性的同時(shí)，還要考慮到與社保基金監(jiān)管相關(guān)的法律制度與規(guī)章制度之間的協(xié)調(diào)一致。如果社保基金監(jiān)管工作得到成熟的法律制度的支持，將會(huì)使得在實(shí)現(xiàn)社保基金規(guī)范化管理的進(jìn)程中有章可循，有法可依，工作效力自然得以提升。

（二）建立科學(xué)合理的社保基金監(jiān)管方式。在我國(guó)主管社會(huì)保障的行政部門(mén)“一職二用”，既要承擔(dān)制定各項(xiàng)政策規(guī)定，又要負(fù)責(zé)監(jiān)管日常事務(wù)的運(yùn)營(yíng)，社保基金的政策編制、具體組織和監(jiān)督。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家，比方，新加坡實(shí)行社保基金“用、管、征”三者徹底分離的機(jī)制，把編制政策、管理日常事務(wù)、進(jìn)行有效的監(jiān)督以及基金的投資管理分別分配給不同的部門(mén)負(fù)責(zé)，建立社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，使得勞動(dòng)保障、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)對(duì)社保管控等方面的重大事項(xiàng)進(jìn)行參與、決策和監(jiān)督，形成一個(gè)強(qiáng)互相監(jiān)督的機(jī)制。現(xiàn)存的勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)可以由我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中脫離，然后組合建立歸屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的社保基金監(jiān)管委員會(huì)，在全國(guó)規(guī)模中垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政直接撥款，避免社保主管部門(mén)提供經(jīng)費(fèi)而造成“違法亂紀(jì)，彼此勾結(jié)”的問(wèn)題。職員直接由監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行委托派遣，使不發(fā)生“內(nèi)部人控制”，周而復(fù)始地完善和革新社保基金監(jiān)管方式，才能使得社保基金運(yùn)行越發(fā)科學(xué)、有用。

（三）創(chuàng)立一支高素質(zhì)的社保基金監(jiān)管團(tuán)隊(duì)。要加速監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，通過(guò)定期組織工作人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，或者參與短期培訓(xùn)等多種形式，熟悉相關(guān)的法律制度和規(guī)章制度、鉆研業(yè)務(wù)知識(shí)，從而提高基金監(jiān)管人法律程度以及工作能力，確保社保監(jiān)管人員能切確地領(lǐng)會(huì)掌握到基金收入、辦理、支付、運(yùn)作和監(jiān)管的有關(guān)政策和法則，確保各項(xiàng)制度能夠落實(shí)下來(lái)。

（四）提高基金運(yùn)作的透明度。為使社保基金更好地被運(yùn)用，以及讓人民群眾充分了解社保基金如何有效地被管理，加大力度改進(jìn)相應(yīng)的信息披露制度，是十分有必要的。

其一、提高信息披露制度的強(qiáng)制性和公開(kāi)性，大眾媒體以及廣大的人民群眾也有著對(duì)其實(shí)行監(jiān)督的義務(wù)與權(quán)利。其二、加強(qiáng)信息披露制度與專(zhuān)家咨詢(xún)的建設(shè)，有利于加強(qiáng)人民群眾對(duì)社保運(yùn)營(yíng)的了解與監(jiān)督。其次，要保證信息披露制度的全面性和可行性，盡量將責(zé)任落實(shí)到各個(gè)崗位，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)也可以對(duì)社保基金涉及到的各個(gè)環(huán)節(jié)的資產(chǎn)收益狀況，現(xiàn)金流量狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，并對(duì)公眾公開(kāi)。

社會(huì)監(jiān)督對(duì)于社保基金監(jiān)管體系有著不可小覷的重要作用。但是在我國(guó)，現(xiàn)階段的社會(huì)監(jiān)督還沒(méi)能明確地行使出自己的監(jiān)督職能。借鑒國(guó)外的成功案例，比如：公布社保基金預(yù)算表、施行情況公告、資金運(yùn)營(yíng)變動(dòng)表等種種相關(guān)信息;在公開(kāi)信息的基礎(chǔ)上，建立定期向社會(huì)團(tuán)體及公眾公布基金投資收益率的信息披露制度;建立社保基金信息查詢(xún)網(wǎng)站，讓公眾隨時(shí)、自主地查詢(xún)并清楚社保基金運(yùn)營(yíng)狀況、分紅情況等。通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)形式確定信息披露制度，確保社會(huì)公眾的知情權(quán)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)監(jiān)督的積極性起到良好的促進(jìn)作用。在這一整個(gè)過(guò)程中，對(duì)輿論監(jiān)督作用的強(qiáng)化也是必不可少的一環(huán)，可以利用公共媒介等方式，來(lái)向社會(huì)團(tuán)體及民眾公布社保基金辦理相關(guān)信息，讓其的運(yùn)作管理處于陽(yáng)光之下，使得在法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的多方面監(jiān)督之下，做到真正意義上的公平、公正、公開(kāi)。

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