以憲法形式確立憲法宣誓制度的法律地位

【摘 要】 本文著眼于分析我國政治宣誓制度和西方憲法宣誓制度的有益經驗，基于建立與完善我國憲法宣誓制度的實踐需求，著眼于我國憲法修訂情況，闡述了通過憲法條文、憲法性法律、憲法解釋等方式確立新時代中國特色憲法宣誓制度的觀點與方法，以求為有效推進憲法宣誓制度發揮一定的理論參考作用。

【關鍵詞】 憲法 宣誓 修憲

引 言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要堅持以憲法為核心，加強依法執政，并首次提出要建立憲法宣誓制度，以此提高國家工作人員的依憲履職、依法執政、勤政為民、廉潔奉公的意識，從而全面提高國家工作人員依法執政能力，為實現依法治國打造一支過硬的領導隊伍。因此，加強憲法宣誓理論問題研究，對于完善新時代中國特色憲法宣誓制度具有一定的理論參考作用。

一、我國政治宣誓實踐的歷史概況

憲法宣誓是政治宣誓實踐活動的重要組成，是有鮮明政治意味和法治價值的宣誓行為。要加快構建中國特色憲法宣誓制度，有必要對我國政治宣誓實踐的歷史脈絡進行梳理，從而有效把握憲法宣誓的深刻政治意義和法治價值，并為當前憲法宣誓實踐提供必要的歷史啟示。

在我國古代，宣誓制度在政治、軍事活動中處于重要位置。從奴隸制王朝起，但凡大項政治、軍事活動，奴隸君主、封建帝王就要對天啟誓、祭拜祖宗或昭示天下，以君王身份在天地、神明、祖宗、萬民面前立下誓言，以求獲得政治治理上的昌明盛世和軍事征伐上的勝利戰果。圍繞君王宣誓活動，我國歷朝歷代的祭祀制度和宗廟禮法，都對政治宣誓活動制定出了一系列步驟清晰、標準嚴苛的具體規范，用于指導本朝政治宣誓實踐。雖然我國古代的政治宣誓實踐，基本表現為君王為求取政治成功、獲取心理安慰而做出的迷信活動，并不是法律意義的宣誓實踐;但就建立完備的宗廟禮法制度、以君王身份來彰顯宣誓的重要地位這兩點而言，對當前我國建立健全憲法宣誓制度具有一定的歷史啟示作用。

從法學角度來看，我國歷史上直到中華民國成立時，才出現具有法律意義的政治宣誓活動。近代資本主義列強對我國的強行入侵，在給我國造成巨大傷害的同時，卻使西方民主憲政的法律觀念沖破了我國傳統封建禮法觀念，也讓一批近代先進志士接納了西方憲法宣誓的理念與做法。孫中山在1912年1月1日就任中華民國臨時大總統時，便進行了就職誓詞，開啟了近代領導人就職宣誓的先河。有鑒于此，南京國民政府于1930年5月27日頒布了《宣誓條例》，并于1946年12月25日在《中華民國憲法》中規定了總統宣誓的誓詞，使憲法宣誓制度首次出現于中國政治史中。

建國后，新中國雖然沒有建立起憲法宣誓制度，但是存在具有法律意義的各種形式的政治宣誓實踐，特別是改革開放以來，就職宣誓制度逐漸成為國家工作人員就職時必須完成的一項重要儀式。中華人民共和國領導人首次就職宣誓，是由1983年6月的全國人大六屆一次會議中當選國家主席和人大委員長的李先念與彭真同志所作的宣誓實踐。《香港特別行政區基本法》和《澳門基本法》也對行政特區公職人員就職宣誓作出法律規定。國家人事部于2002年8月6日組織了500余位新入職的中國國家機關公務員的宣誓儀式。上述各類宣誓活動雖有別于嚴格意義上的憲法宣誓行為，卻能為建立憲法宣誓制度發揮重要借鑒作用。

習近平主席在2013年3月就職時曾表示：“我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大。我將忠實履行憲法賦予的職責，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務，為國盡力，自覺接受人民監督，決不辜負各位代表和全國各族人民的信任和重托。”從習主席的講話可見，我黨中央領導層已對國家領導人憲法宣誓制度作出了較為系統深入的思考。而十八大四中全會的《決定》中關于國家機關工作人員憲法宣誓的規定，則預示著新時代中國特色憲法宣誓實踐的制度化、常態化、全員化。

二、域外國家憲法宣誓制度的發展過程

憲法宣誓制度起源于西方民主法治的發展過程之中，對西方憲法宣誓制度的發展歷程進行梳理，有利于把握憲法宣誓制度的功能價值和實踐作用，對加快構建中國特色憲法宣誓制度具有一定的參考借鑒作用。

西方早期的宣誓制度有別于我國古代君王宣誓，起源于宗教信仰中的宣誓活動，具有濃厚的宗教色彩，但也體現出一定的法治化、規范化特點。古希臘時期，宣誓活動便較為普遍：既有年滿18周歲的青年的成人守法宣誓，也有審判程序中的審判員、陪審員宣誓，還有執政官員就職宣誓等宣誓行為與規定。并且，相關宣誓行為的內容較為規范，要素鹽分明確，既強調宣誓的真實性與莊嚴性，更強調其神圣性，并將宣誓與信仰相給合，要求宣誓者相信及接受違反誓言后將遭到神旨懲處。然而，當西方進入中世紀以后，由于教會權力和宗教法律對社會的控制，使得宣誓實踐更多地表現為宗教生活中的誓言或禱告活動。這雖然使宣誓實踐偏離了民主法治的軌道，但也讓宣誓實踐成為西方人日常生活中的一項常態化行為。

西方資本主義思想啟蒙運動后，宣誓實踐重新走向法治軌道。隨著近代西方資本主義的快速發展，資產階級民主憲政思想為人們廣泛接受，使人們對宣誓的認識從信仰道德的層面跳脫出來，上升到遵守憲法與法律規范的層面。由此觀之，英國國王約翰于1215年簽署的《大憲章》及其宣誓行為，可看作西方最早的憲法宣誓實踐。而美國1787年版《美利堅合眾國憲法》也是在借鑒《大憲章》之上，首次以成文憲法的形式對總統就職憲法宣誓作出詳盡規定。法國也于1791年在憲法中對國王就任宣誓作出規定。至1919年，德國分布的《魏瑪憲法》，成為西方民主政治史上第一部對國家公職人員就職憲法宣誓作出規定的憲法，其標志著憲法宣誓行為成為西方民主政治制度中的重要的、普遍的內容。

西方的憲法宣誓實踐，從古希臘時期的早期民主政治中的象征性活動，在經歷了宗教儀式的“洗禮”和資本主義民主政治的蓬勃發展后，逐步發展成為西方政治制度中具有信仰、道德、法律與政治等多重約束作用的一項重要規定。西方宣誓制度在經歷了宗教儀式的“洗禮”后，已經不單是西方早期民主政治中的一項簡單儀式，而是更多地融入了宗教誓言在心理和精神層面上的規范與約束功能，通過運用宗教神明的心理震懾作用來確保政治誓言的有效實現，從而使憲法宣誓制度在孕育之初便帶有天然的神圣性和權威性。西方宣誓制度在經歷了資本主義民主政治思想的改造之后，有機融合了憲法至上的民主法治觀念，通過運用憲法條文的最高法律形式來確立宣誓制度的重要地位，從而使憲法宣誓制度的神圣性和權威性得以進一步增強，并具備了法律上的強制性和實際效力。

三、將憲法宣誓制度寫入憲法

縱觀我國政治宣誓制度的歷史脈絡，借鑒西方憲法宣誓制度的發展經驗，可知，要使憲法宣誓制度具有實際效力而不流于形式，就必須將憲法宣誓制度以憲法條文的形式明確下來，必須將憲法宣誓制度寫入憲法章程之中。具體而言，可以考慮采取兩種不同方式對憲法進行修改，以將憲法宣誓制度寫入憲法章程之中。

第一種方式是在憲法第三章“國家機構”中分節增加憲法宣誓制度條款。即在憲法第三章的七個章節內容中，分別對各節規定的國家機構及其組成人員建立起相應的憲法宣誓制度，在每節末尾增加有關人員進行憲法宣誓的相應條款。這一方式可以在憲法文本中分門別類地規定各級各類國家工作人員的宣誓內容、形式和程序，構建起不同層次的、有針對性的憲法宣誓制度體系，使得憲法宣誓制度具備最高的憲法地位和憲法效力。但是由于我國憲法屬于成文憲法和剛性憲法的范疇，采取這一方式確立憲法宣誓制度，對于憲法文本的修改幅度較大，修憲難度較大、程序較多、時間較長、成本較高，不利于在短期之內以憲法形式確立憲法宣誓制度，并會對憲法文本的邏輯結構產生一定的影響。同時，縱觀建國后的歷次修憲實踐，都是伴隨國家政治綱領、經濟制度等方面的重大變革而進行的修憲實踐，如果單獨就確立憲法宣誓制度這一點而進行修憲，既沒有以往歷史經驗可供參考，也不具備引起修憲實踐的理論基礎和輿論條件。特別是改革開放以后的多次修憲實踐，均以憲法修正案的方式對憲法文本進行局部修改，如果采取分章節確立憲法宣誓制度的方式進行修憲，與我國當前主要修憲方式不相符合。

第二種方式是在憲法中的適當位置插入憲法宣誓制度的基本概念，并輔助以憲法性法律或憲法解釋等方式，對憲法宣誓制度進行全面精確的闡述和規范。可以考慮在憲法序言的最后一段結尾處，即緊接著憲法原文中“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量……都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，規定“由各級人民代表大會選舉產生或者決定任命的國家工作人員，正式就職時都必須進行公開憲法宣誓”，并就誓詞的基本內容規范為“我宣誓，忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮斗”。在此基礎上，為完善憲法宣誓制度體系，應當根據憲法中加入的宣誓條款，參考立法法、選舉法、組織法等憲法性法律的制定辦法，專門制定頒布宣誓法;或者以全國人民代表大會常委會的名義，對憲法中加入的宣誓條款進行憲法解釋。以此對憲法宣誓的意義、效力、對象、程序、方法等相關方面進行細致明確的規范。這一方式相對上一種方式而言，對憲法文本的修改動作較小，修憲難度與成本較低，能夠在短期內實現憲法宣誓制度的法制化，為確立和推進憲法宣誓制度的提供必要的法律支撐;但是以憲法性法律或憲法解釋的方式對憲法宣誓制度進行規范，相對于在憲法文本中明確相關條款，在法律效力上顯得相對弱化。

四、結語

加快推進憲法宣誓制度進入憲法章程，既能有效貫徹落實黨的十八大四中全會精神，又能確保依法治國方略得以落地生根，更能牢固確立國家工作人員憲法至上、依憲行政的法治觀念，使國家工作人員自覺將自身行為約束于憲法和法律的規范之下，嚴格依法行使憲法與人民賦予的公共權力，不謀求超越憲法和法律之外的個人特權，并有效保證人民群眾切實監督國家公職人員的依法執政行為。

【參考文獻】

[1] 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日。

[2] 段珊珊：《公務員憲法宣誓制度研究》，中南大學法學院2012屆碩士學位論文。

[3] 鄧雨舒：《我國公務員宣誓制度研究》，湘潭大學法學院2013屆碩士學位論文。

[4] 金磊：《宣誓制度研究》，蘇州大學法學專業2006屆碩士學位論文。

[5] 楊學科：《論憲法宣誓制度的中國構建》，載《勝利油田黨校學報》2014年第6期。

[6] 苗連營：《憲法如何被修改——關于我國憲法修改方式之反思》，載《人大建設》2005年第1期。

[7] 余凈植：《略論憲法修改方式》，載《聊城大學學報（社會科學版）》2006年第6期。

作者簡介：陳瓊、1987年12月生、女、福建尤溪、碩士在讀、法學理論。