“樞紐型”社區社會組織的運作機制研究

摘 要： 隨著社會治理重心向基層下移，社區社會組織數量逐漸增加、規模日益擴大，“樞紐型”社區社會組織應運而生，為社區社會組織的規范化、制度化、專業化發展提供了支持和協助。研究發現，“樞紐型”社區社會組織在社會治理與社區自治中發揮著重要作用，通過搭建居民“樞紐型”組織與企業“樞紐型”組織，將社區兩大參與主體進行有效整合，由社區“兩委”為其提供服務、指導和管理，促使其為社區居民提供更高質量、更高效率的服務，將有力推動社區治理和社區建設，最終實現社區自治的目標。

關鍵詞： “樞紐型”社區社會組織;社會治理;社區自治;運作機制

中圖分類號：D669.3;D632.9 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.02.11

歡迎按以下方式引用：孫江濤.“樞紐型”社區社會組織的運作機制研究[J].克拉瑪依學刊，2019（2）59-64.

為進一步加強社區治理體系建設、推動社會治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會治理格局，發揮社區社會組織在提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化、促進社區和諧等方面的重要作用，2017年12月27日，民政部頒布《關于大力培育發展社區社會組織的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“力爭到2020年，社區社會組織培育發展初見成效，實現城市社區平均擁有不少于10個社區社會組織，農村社區平均擁有不少于5個社區社會組織。再過5-10年，社區社會組織管理制度更加健全，支持措施更加完備，整體發展更加有序，作用發揮更加明顯，成為創新基層社會治理的有力支撐”[1]。由此可見，社區社會組織在社區治理中將會發揮越來越重要的作用。此外，為加強社區社會組織管理，使其能夠更加規范化、制度化、專業化，《意見》中還提出“鼓勵在街道（鄉鎮）成立社會組織聯合會、社區社會組織服務中心等樞紐型社會組織，發揮管理服務協調作用，規范社區社會組織行為，提供資源支持、承接項目、代管資金、人員培訓等服務”[1]。

許多街道（鄉鎮）回應政策要求，做出了新的有益嘗試，搭建起街道（鄉鎮）層級的樞紐型社會組織，如社區社會組織聯合會、社區社會組織服務中心、社會組織指導服務中心、社會組織培育孵化基地，等等;但是伴隨社區社會組織的數量增加、規模擴大、類型多元等發展趨勢，街道（鄉鎮）層級的樞紐型社會組織在管理服務與協調工作等方面面臨諸多壓力和挑戰。鑒于此，為加強對社區社會組織的科學管理、服務協調工作，實現社區社會組織的統一管理、有序運作與發展，許多社區開始嘗試在社區內部建構承擔管理和協調社區社會組織職能的中間機構，即“樞紐型”社區社會組織。

一、社區社會組織的現狀與問題

自20世紀80年代，政府就大力推行開展社區服務工作;90年代中后期，正式在全國范圍內推進社區建設，社區參與也由此發端。[2]72社區社會組織是社區參與的必然產物，伴隨社區服務的發展，我國的社區社會組織發展經歷了4個不同階段，即萌芽時期（1979-1986年）、雛形時期（1987-1996年）、發育時期（1997-2007年）和成熟時期（2008年至今）。社區社會組織發起于居民、扎根于基層、服務于社區，是居民因地緣上的緊密聯系和興趣上的志同道合自發形成的、以“自益、互益或公益”為目的的民間組織，也可稱之為草根組織。經過近40年的發展，社區社會組織在豐富居民文化生活、提升社區居民凝聚力、關注社區特殊人群、提供居民日常所需及協助社區居委會或街道（鄉鎮）進行社區治理、彌補政府社會管理體制上的不足、創新社會治理體系等方面發揮了重要作用。

但是，在社區社會組織發展過程中，由于受到自身內在條件的制約、外在制度與環境等多種因素的牽制，導致其容易出現“一放就亂”“一管就死”的弊端。除此之外，社區社會組織在其服務的多元化、專業化與常態化，組織建設的規范化、制度化與合法化等方面存在諸多不足與問題，影響了其優勢功能與積極作用的發揮。

（一）社區社會組織類型單一，發展不均衡

實踐發現，大部分社區都具有多種性質或類型的社區社會組織，但是在不同的社區社會組織中，由于文體娛樂類社區社會組織更容易吸納居民參與，因此，在大多數社區中，文體娛樂類社區社會組織呈現數量最多、參與人數最大、活動頻率最高等特征。然而，滿足社區居民多樣化服務需求的生活服務類、公益慈善類和居民互助類等服務性質的社區社會組織數量偏少，并呈現鮮明的發展不均衡、類型不豐富、服務非專業等問題，影響了社區社會組織服務的質量與效果。

（二）社區社會組織管理粗放，精細化不足

部分社區社會組織、特別是文體娛樂類主要起源于居民自發或社區居委會自發，并未在街道（鄉鎮）相關部門備案或登記注冊，導致社區社會組織的隨意性、自由度較高，在其制度建設、管理規范、組織架構等方面都存在不足之處。因此，在社區社會組織發展過程中，“因人成事、因人費事”的情況時有發生。從表面上看，是社區社會組織領導者的能力問題，但是究其深層原因，主要是因為社區社會組織管理方式簡單粗放、管理機制不夠健全、服務缺乏精細化，并且在其運行過程中缺乏統一有效的科學管理，難以實現組織內部的新陳代謝與自我更新。

（三）社區社會組織能力欠缺，可持續性差

社區作為社會治理的基層單元，如果其內部資源缺乏有效的整合、分配、管理與使用，其社會價值也就得不到有效體現。社區社會組織作為社區的重要資源，不僅要發揮其具備的服務功能，更應該將其培育為一個服務平臺或一種鏈接渠道，使其能夠將社區中分散的資源整合起來，促進多元主體參與社區建設與社區發展。然而，大多數社區社會組織的資源整合能力明顯不足，且在其他方面，如活動策劃、項目運作、科學管理、組織領導等方面都存在欠缺，導致其在開展社區服務時容易出現重形式輕內容、重流程輕效果、重數量輕質量等問題，缺乏服務的可持續性，遠沒有達到社區自治水平。

（四）社區社會組織身份尷尬，缺乏合法化

在政府購買服務的社會背景下，社會組織成為承接政府服務、疏解政府職能的主要載體。一般而言，政府征購服務政策中規定的項目承接主體的資質為“在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量”[3]。雖然不少基層政府放寬了項目承接主體的準入機制，但由于大部分社區社會組織并未在街道（鄉鎮）相關部門備案或登記注冊，組織自身的合法性仍存在問題，致使其身份尷尬，并不符合項目承接主體的要求，限制了社區社會組織服務的項目化運作。

因此，為解決社區社會組織發展過程中出現的上述問題，使其成為基層社區治理的有效補充、充分發揮其服務功能和自治功能，不少成熟社區開始逐漸探索多種方法促進社區社會組織有效發展，積極引導社區社會組織轉型，更加廣泛地參與社區建設與社區服務，其中，“樞紐型”社區社會組織的建構就成為一種新的嘗試和探索。

二、“樞紐型”社區社會組織的功能

“樞紐型”社區社會組織是在社區黨委領導下，以社區居委會為依托、以社區社會組織為基礎，由社區社會組織領袖或轄區單位（企業）代表組成，協調社區社會組織、轄區單位（企業）與社區“兩委”以及社區居民的關系，對社區社會組織與轄區單位（企業）開展協調、服務與管理工作，滿足社區需求、協同社區治理、推進社區發展的一種聯合性社區社會組織?！皹屑~型”社區社會組織作為社區治理的紐帶與橋梁，在社區“兩委”與社區社會組織之間起到“上傳下達”的作用，一方面為社區工作者減壓，助力社區“兩委”開展社區服務與社區治理;另一方面，通過促進居民參與，提升社區居民解決問題的能力。研究發現，“樞紐型”社區社會組織主要發揮以下四種功能：

（一）培育孵化多種類型社區社會組織，實現“居民組織化”

社區社會組織在開展社區服務或社區活動的過程中，能夠不斷發揮“聚人氣”的重要作用，通過培育孵化多種類型的社區社會組織，逐步將社區居民根據其不同需求吸納到不同的社區社會組織中，不僅能夠滿足居民日益多樣化的服務需求，更能通過組織的方式實現社區居民的自我教育、自我管理、自我監督與自我服務，實現“居民組織化”的目標。

（二）協助社區社會組織開展社區服務，實現“組織公益化”

“樞紐型”社區社會組織由兩類不同的社區成員構成：第一種是由“社區居民”構成的社區社會組織，它能夠為社區提供各種公益服務，如社區志愿巡邏隊、社區志愿服務隊、社區手工坊等;第二種是由“轄區單位（企業）”構成的社區社會組織，由于企業的盈利本質，它在開展社區服務時更側重于“公益反哺”，如志愿者積分兌換服務、轄區單位（企業）的義務服務等。不管哪類社區社會組織都在努力實現“組織公益化”。

（三）承接政府購買服務提供社區服務，實現“社區自治化”

隨著政府購買服務力度的加強，項目承接主體也日益多元。就目前情況而言，許多基層政府已經將備案或登記注冊的社區社會組織納入項目申請主體中，如北京市各區（縣）開展的“創享計劃”“公益創投”“公益認領”等，都是地方政府為推動社區自治做出的有益嘗試。通過鼓勵和支持社區社會組織承接政府購買服務項目開展社區服務，不僅能夠提升社區社會組織的項目運作與項目管理能力，更能夠為社區自治積蓄能量，逐步實現“社區自治化”。

（四）開展能力建設提升社區服務水平，實現“服務專業化”

為提升社區服務水平，社區“兩委”根據發展需要，通過定期、不定期地組織培訓，開展“樞紐型”社區社會組織的能力建設，逐步提升其服務水平和質量，如在項目申請、項目設計、項目執行、項目管理、活動策劃、公文寫作、經費使用等方面開展培訓，讓社區社會組織的服務更有針對性、更有效果，也更加精準，逐漸引導其往“專業化”方向發展。

三、“樞紐型”社區社會組織的運作機制

研究發現，“樞紐型”社區社會組織主要分為兩種類型：第一種為居民“樞紐型”社區社會組織，第二種為企業“樞紐型”社區社會組織。雖然二者構成主體不同，但是在運作機制上有共同之處，而在與社區“兩委”的關系建構上略有差異（二者運作機制如圖1所示）。

（一）居民“樞紐型”社區社會組織運作機制

居民“樞紐型”社區社會組織由社區多個社區社會組織的負責人構成，他們通常被稱為“隊長”，每個社區社會組織依據自身發展情況，由1-2名成員參與其中。這些社區居民負責人是由社區工作人員從社區社會組織中發現并挖掘出來的，經過一系列有針對性的培訓，開展能力建設，提升他們在組織管理方面的各項能力，如領導能力、協調能力、溝通能力、表達能力、會議能力，等等。在此基礎上，由社區“兩委”協助建構一支具備管理職能的新型社區社會組織，即居民“樞紐型”社區社會組織，如北京市東城區龍潭街道ZAPY社區建構的“五色土”工作室、北京市朝陽區常營地區XZJY社區建構的“鑫兆益家”，都是典型的以居民為構成主體的“樞紐型”社區社會組織。

居民“樞紐型”社區社會組織，一方面通過組織、協調、指導其下屬的各類社區社會組織直接面向社區及社區居民開展公益服務;另一方面，“樞紐型”社區社會組織自身作為一支新型社區社會組織，也能夠獨立地為社區及社區居民開展社區服務。此外，居民“樞紐型”社區社會組織在開展社區服務的同時，能夠吸納更多社區居民參與其中，有效地實現了“居民組織化”。

由于社區“兩委”直接對接居民“樞紐型”社區社會組織，因此減少了直接面對社區居民和諸多社區社會組織的煩瑣工作，能夠更有精力和時間專注于社區服務，提升服務的專業性。社區“兩委”通過對居民“樞紐型”社區社會組織開展業務指導、組織管理、能力提升等“增值”服務，提升其工作效率和工作效能。而通過居民“樞紐型”社區社會組織這一中間紐帶與橋梁，也能夠逐步實現“居民互助、居民自管”的社區自治模式。

（二）企業“樞紐型”社區社會組織運作機制

企業“樞紐型”社區社會組織由社區轄區單位（企業）代表構成，一般要求參加者為轄區單位（企業）的負責人，具有一定“話語權”，能夠真正代表轄區單位（企業）參與社區建設與社區服務。這些社區轄區單位（企業）代表是在社區工作人員長時間接觸、溝通交流與合作中發現并動員起來的。通過一系列有目的性的培訓，激發他們參與社區服務的動機、拓寬他們的社區服務領域、提高他們的社區服務能力，推動實現轄區單位（企業）公益性服務常態化、規?；?，如北京市朝陽區常營地區XZJY社區建構的“商圈聯盟”。

企業“樞紐型”社區社會組織在提供社區服務時，一方面，充分發揮企業自身承擔社會責任的職能，指導或協調下屬企業為社區及社區居民提供無償服務或抵償（折扣）服務，如社區公益理財講座、社區為老年人免費理發等;另一方面，通過積極鼓勵下屬各個企業深度參與社區服務，倡導企業與社區志愿者積分制度相結合，開展積分兌換服務，進一步推動企業的“公益反哺”行動。

以“盈利”為目的的企業在參與社區服務時要充分權衡其投入成本與代價，因此，社區“兩委”與企業“樞紐型”社區社會組織要以合作為基礎，并且社區“兩委”可以通過降低投入成本、擴大宣傳效果、增加收益或潛在收益等方式提升其合作意愿與合作動機，使其成為社區服務的重要“合作方”，持續不斷地為社區發展提供人力、物力、財力、技術等多方面支持。除此之外，社區“兩委”也要將轄區單位（企業）視同為社區居民的一部分，為其提供各項社區服務，滿足其發展需要，實現“雙贏”或“多贏”的目標。

綜上所述，不管是居民“樞紐型”社區社會組織、還是企業“樞紐型”社區社會組織，都是在社區“兩委”的管理和協調下開展工作，它們承擔著為社區居民謀福利、為社區工作減負擔、為社區自治聚力量、為社區發展獻智慧的重要職能，是未來社區建設和社區治理中不可或缺的一支重要力量。

四、“樞紐型”社區社會組織的發展建議

為更好地發揮“樞紐型”社區社會組織的樞紐和橋梁作用，需要地方政府、專業社會組織、社區“兩委”、社區社會組織、社區居民等多方主體共同努力，為其營造良好的發展環境，提供充足的成長機會，才能真正凸顯其協同社區治理的作用和價值。在其未來發展中，主要從以下方面提出建議：

（一）加大基層政府購買社會組織服務的支持力度

基層政府工作的開展需要國家政策的大力支持，民政部在2017年頒布的《意見》中明確指出“基層政府及有關部門要積極推動政府向社區社會組織購買服務工作，將城鄉社區服務、青少年社會工作服務等適合社區社會組織承接的公共服務事項納入政府購買服務指導目錄，不斷加大政府購買服務資金投入，逐步擴大向社區社會組織購買服務的范圍和規模，同等條件下優先向社區社會組織購買”[1]。各基層政府需要根據民政部文件規定，結合各地實際情況，因地制宜地制訂政府購買社區社會組織服務的實施方案，并將方案做實做細，如購買服務的類別要符合當地老百姓需求、項目承接主體要有相應服務經驗和資質、項目執行和實施過程中要進行有效監控，等等，真正將政策落到實處。除了為社區社會組織提供機會、場地和資金支持外，各基層政府還應該為社區社會組織參與社區建設搭建互動和交流平臺，開展經驗分享，提升服務的可推廣性。

（二）引入第三方專業社會服務機構開展能力建設

“樞紐型”社區社會組織的建構必然經歷“從無到有、從弱到強”的逐步孵化、培育和成熟的不同階段。在此過程中，社區“兩委”需要定期、不定期地為組織成員提供多種培訓，開展能力建設。隨著社會工作服務機構的發展，引入專業力量成為提升社區治理水平的重要手段。因此，“樞紐型”社區社會組織的能力建設有兩種不同渠道：第一，可以由社區“兩委”根據自身情況，為組織配置專門社會工作人才進行協助，自行展開培訓，即“社區內部培育”;第二，可通過借助專業社會工作服務機構設計培訓課程、甄選培訓內容、鏈接培訓師資等，即“外力介入培育”。另外，為保證培訓效果，培訓過程中要有效結合成員的學習特點與需求，如提升其人際關系技巧、開會技巧、演講技巧、組織技巧、談判技巧、游說技巧、政治技巧、傳媒接觸技巧、資源動員技巧、溝通技巧、管理技巧、戰略與戰術技巧、檢討反思技巧、小組帶領技巧等;[4]320同時，還可以采用更加靈活多樣的培訓方式，如講座、角色扮演、實地參觀、工作坊、開放空間，等等。

（三）大力挖掘培育社區居民負責人，發揮其榜樣作用

雖然兩類不同的“樞紐型”社區社會組織分別由有影響力、負責任的居民與企業代表構成，但這些居民與企業代表在社區服務中都起到示范引領、榜樣影響的積極作用。因此，社區工作者需要大力挖掘培育社區有責任感、敢于擔當的居民，使其在自我成長的同時，能夠承擔更多責任，并能持續參與社區事務。社區工作者可以采用多種方式挖掘培育社區有責任感、敢于擔當的居民：一是觀察，即社區工作者借助社區活動或社區服務發現“潛在的”有責任感、敢于擔當的居民，側重于觀察其身體健康狀況、人際交往能力、社區參與度與參與能力、與社區居民溝通情況等;二是訪談，即社區工作者通過與“潛在的”有責任感、敢于擔當的居民交流，進一步了解其情況，如參與社區服務的動機、家庭成員的支持力度、居民的興趣愛好與特長，等等;三是訪問，即社區工作者通過走訪的方式，間接收集“潛在的”有責任感、敢于擔當的居民的信息，如走訪其家庭成員、鄰居、社區居民、組織成員，等等;四是宣傳，即通過多種方式對社區有責任感、敢于擔當的居民進行宣傳，如拍攝宣傳片、召開表彰會、榜樣宣講會，等等，充分發揮其榜樣作用。

（四）開展公民教育提升社區居民參與動機與能力

“樞紐型”社區社會組織培育發展過程中，需要從源頭上對社區居民開展公民教育，只有逐漸提升社區居民的社區參與度與參與能力，才能不斷豐富社區社會組織類型、擴大社區社會組織規模、提升社區社會組織專業性等。因此，通過定期開展社區服務與社區活動的宣傳與展覽，動員吸納更多社區居民參與社區活動，逐步把居民從“受助者”培育成“施助者”，其培育過程主要分為三步：首先，增加社區居民對社區活動的了解和認知，把居民從“消極、抗拒”社區服務轉變為能夠“旁觀”社區服務，即“被動參與、被動接受服務”的過程;其次，為社區居民提供多樣化的社區服務，把社區居民從“旁觀”社區服務轉變為能夠“參與、享受”社區服務，即“主動參與、主動接受服務”的過程;最后，通過開展一系列培訓，逐漸提升社區居民的公民意識和公益精神，把社區居民從“參與、享受”社區服務轉變為“建設、貢獻”社區，即“積極貢獻、主動提供服務”的過程，并逐漸把社區居民培育成為有責任感、敢于擔當的社區居民。

綜上所述，“樞紐型”社區社會組織作為基層社區治理的新嘗試與新探索，能夠有效彌補社區社會組織單一主體存在的不足與弊端。通過推動社區居民與社區轄區單位（企業）積極參與建構具備樞紐與橋梁作用的“樞紐型”社區社會組織，能夠持續激發社會活力，促進多元主體參與社區治理與社區建設。通過政府支持、社區助力、居民參與等諸多舉措，積極扶持“樞紐型”社區社會組織發展，充分發揮其在凝聚社區居民、開展社區服務、協助社區管理、推動社區自治等方面的積極作用，更有力地促進共建共治共享社會治理格局的實現。

參考文獻：

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[2]趙敬丹，張帥.社區社會組織在城市治理中的功能分析[J].成都行政學院學報，2018（3）.

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[4]甘炳光，胡文龍，馮國堅，梁祖斌.社區工作技巧[M].

香港中文大學出版社，2010.