特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系： 一個分析框架

邵園鶯　蔣思佳

摘?要：基于“放管服”改革實踐和浙江特色小鎮建設的需要，構建政企“親”“清”關系是當前解決政企關系清白、親近以及推進特色小鎮健康、可持續發展的現實選擇。特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系是指在特色小鎮內，基于“政府引導，企業主體，市場化運作”的運作模式，地方政府與民營企業以新公共性為目標價值導向，在政治、市場和社會場域開展服務、監督、協作等方面所形成的雙向互動型、功能型、對等性伙伴關系。據此，試從“新公共性”的價值重構、結構主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系構建進行闡釋。

關鍵詞：政企“親”“清”關系;特色小鎮

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.067

1?問題的提出

十八屆三中全會“市場決定性作用”的提法，重新界定了政府和市場的關系，為理順、規范政企關系及其邊界提供制度保障。近年來，“放管服”改革的深化也有效推動著政府主動回歸公共服務、市場監管等公共性職能。特別是在市場化發育相對成熟的浙江，傳統產業發揮集聚效應后受限于政府公共服務、社會治理功能缺失，導致持續效益發揮不足;且依托開發區模式發展的塊狀經濟，也面臨著土地供應、廉政風險等多重壓力。此外，基于地方經濟發展的需要，盡管浙江地方政府盡可能減少對民營企業等經濟微觀主體的直接干預，但是民營企業與地方政府之間尚未明確邊界與職責關系，企業家與政府官員關系過度親密或者疏離，既不利于服務型、法治型政府的建設，也不利于市場監管、維護社會公平穩定。

浙江省于2014年在全國率先探索夢想小鎮、云棲小鎮等特色小鎮發展模式，地方政府轉向市場化改革制度供給、營商環境優化、公共產品與公共服務供給等內容，積極回應民營企業在經濟活動中的需求表達與政治訴求。實踐表明，地方政府在政企“親”“清”關系建構中扮演著極為重要的角色。但目前，學者基于各自的研究偏好從產業經濟、城鎮化建設等視角對特色小鎮進行研究，鮮少有文獻深入研究特色小鎮的政企關系，研究的視角略顯單一化。因此，本文基于服務型政府的理論角度，對特色小鎮的政企“親”“清”關系展開研究。

2?特色小鎮建設中政企“親”“清”關系的生成邏輯

建構性邏輯彰顯于政府“放管服”改革的過程而非結果之中，因此在闡述特色小鎮政企“親”“清”關系之前，需結合歷史發展、理論基礎和實踐經驗三方面尋求具體的框架建構路徑。

2.1?重塑政府與企業關系的應然要求

政企關系就是政府和企業的關系。但是，在中國的語境下，學者通常聚焦于企業屬性進行內涵解讀，認為政企關系特指政府與國有企業之間的關系（董文興，2000）。當前，政企關系的研究主要集中在以下方面：一是基于行為模式的研究，且不同以往對我國政府和市場關系過分強調政府作用或者市場的效率，學者們逐漸引入“嵌入”、“互動”的概念，認為“嵌入性”的行為與方式貫穿政企關系變遷的始終（李漢林，魏欽恭，2014）。二是基于政府職能和角色定位的研究，郁建興，高翔（2009）更是構建分析框架研究政府、市場和社會的職能邊界。三是基于公共產品和公共服務的研究，將公共服務視作聯系政府和企業的重要紐帶。四是基于政府規制的視角，雖然當前的市場機制能夠發揮一定的基礎配置作用，但政府在經濟調控和資源分配上仍然扮演著關鍵角色，可以通過規制理念、規制內容及規制實施（彭向剛，周雪峰，2016）。

學術界近年來對政企關系的討論，為政企“親”“清”關系的建構提供了思路。政府在政企“親”“清”關系中的價值目標導向、主體結構定位、行為模式選擇等方面也應該立足當前政企關系存在的困境和發展趨勢進行調整和重構。在市場化發育成熟的浙江，既缺乏資源稟賦優勢，又沒有外部資本的推動，民營經濟成為地方政府角色轉變和行為選擇的外源性因素，故在本文中政商關系應定義為地方政府和民營企業的關系。其次，服務型政府建設決定了政府在經濟生活中扮演好市場秩序監護人的角色。故政府應該理清與企業的邊界，主動回歸公共服務、制度保障等公共性職能。最后，學術界對“親”“清”政商關系的研究也為政企“親”“清”關系走向提供了可借鑒的思路。由于缺乏資源稟賦優勢，浙江地方政府在地方經濟發展上表現出對民營經濟的高度依賴。地方政府和民營企業之間不可避免地存在過度親近或者過度疏離等關系異化的情況，在政企“親”“清”關系的建構中有待進一步梳理其具體內容。基于上述理論研究，本文認為政企“親”“清”關系模式應著眼于地方政府與民營企業之間角色的定位、關系的規范、過程的互動等進行合理建構。

2.2?回應“放管服”改革的必然結果

市場化的深刻變革決定地方政府在實現地方經濟發展、保障社會公平等公共性目標時，必然要在一定程度上主動回應市場化的挑戰。“放管服”改革是政府通過自身革命對市場化發展作出積極回應，也契合政企“親”“清”關系的構建。一方面，體現了政府“親”企業，即政府主動回應企業需求，提高公共服務、市場制度等職能的供給質量與供給效率，加強與企業的溝通聯系。另一方面，體現了政府與企業“清”的關系，即政府“將權利關進制度的籠子”，厘清政府“公權力”與企業“私行為”，強化對企業的監管與獎懲機制，營造政府與企業良性運行的環境。可見，“親”“清”政企關系的構建是政治經濟體制改革背景下政企行為模式調整的必然結果。

2.3?實現特色小鎮持續發展的實踐邏輯

“政府引導，企業主體，市場化運作”模式注重市場主體作用的發揮，政府積極發揮自身在市場制度、公共服務等方面無可替代的作用，為理順政府與市場、官員與企業家的關系提供了實踐場域。盡管當前特色小鎮建設初顯成效，但是政府服務型角色的轉變未與企業建立良性關系，政企關系的健康、可持續發展有待進一步構建。從學理價值上看，政府服務型角色的定位理應更有助于政府與企業之間建立有效的溝通，減少企業的行政交易成本。然而在現實層面上，企業主體作用和市場機制作用未能充分發揮。盡管政府熱火朝天地對特色小鎮的企業展開政策、資金等資源的扶持力度，但是進駐企業卻對政府提供的公共服務等熱情不高，且未與政府展開互動交流，出現了“政府熱，企業冷”的現象。其中，特色小鎮依舊遵循政府主導下依托管委會進行規劃管理和招商引資，活力不足，政府與企業的關系邊界未明確劃分。此外，產業定位不同的特色小鎮采用“一刀切”的考核標準，制約著特色小鎮政企關系的可持續發展。

地方政府在特色小鎮建設中的關鍵在于優化營商環境。如何正當合理地回應民營企業在經濟活動中的需求表達與政治訴求，促使地方政府盡可能減少對民營企業等經濟微觀主體的直接干預，積極轉向市場化改革制度供給、社會保障體系健全、公共產品與公共服務供給等，有待在政企“親”“清”關系的具體內容梳理中進一步闡明。

3?特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系的構建

所謂的政企“親”“清”關系，即地方政府與民營企業之間在市場制度化框架下邊界清晰、行為規范的可持續互動關系。具體來說，地方政府與民營企業基于新公共性的目標價值導向，在政治、市場和社會場域開展服務、監督、協作等方面所形成的雙向互動型、功能型、對等性伙伴關系。其中，政府與企業“親”的關系表現在政府與企業坦誠相待、親近有為，政府在基礎設施、金融服務、市場中介、電子政務等方面為企業開展精準服務。政府與企業“清”的關系表現在依法行政、合法交往，政府在與企業的交往中應注重廉潔度和透明度。基于上述對政企“親”“清”關系的界定，本文試從“新公共性”的價值重構、結構主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系構建進行闡釋。

3.1?“新公共性”的價值重構

相較于統治型政府而言，服務型政府是以公民為本位的政府，服務對象是社會和公眾，故公共性是其基本屬性和明顯特征。哈貝馬斯曾將“公共性”概括為只有在產權明晰的情況下，將私人領域與公共領域區分開，才能誕生“公共領域”和“公共性”。該“公共性”強調承載主體的壟斷性和排他性。而在“親”“清”政企關系的目標價值重構中，著重強調政府和企業共同作為公共性承載的主體，并采取互動合作而非對抗的方式維護公共利益。特色小鎮建設中，地方政府只起引導、服務的作用，市場主體作用的發揮則取決于入駐企業。然而，入駐的企業在發揮集聚作用的同時，不可避免存在環境污染、惡性競爭等公共性問題，需要政府和企業共同參與解決。故在“親”“清”關系中，地方政府與民營企業不是“公與私”的二分對立，而是基于企業的社會責任實現與政府公共利益目標維護所形成的對等性（不是平等的）、雙向互動型伙伴關系。

3.2?結構主體的角色定位

正確定位地方政府與入駐企業在特色小鎮建設中的角色，厘清政府與企業的邊界、權責，是推動“親”“清”政企關系可持續發展的關鍵之一。“親”“清”政企關系中，地方政府應是市場制度的創新者、公共服務的供給者和經濟秩序的維護者。首先，“自生自發”的浙江區域市場體系發育程度推動地方政府退出微觀經濟的干預，轉向規范企業經濟行為的頂層設計上，進而擴大民營企業的自由空間。其次，民營企業轉型升級面臨諸如基礎設施建設落后、生態環境惡化等公共性問題出現，倒逼地方政府主動回應企業合理的訴求，回歸到公共產品與公共服務精準、高效的供給上。此外，政府行政中出現的權責不明、監管不清等問題導致政企關系異化，亟需政府加強責任意識，強化要素保障與協調監督的職能，與民營企業構建親近、清白的“親”“清”政企關系。

3.3?互動包容的運行機制

企業主體作用發揮在特色小鎮建設中起著重要作用，但同時也離不開地方政府對入駐企業極大的包容性。其中，一系列運行機制的常態化互動、無縫隙對接才是政企“親”“清”關系得以健康、可持續發展的關鍵。

3.3.1?理性協商機制

“利益溝通”是政企關系建立的基礎，理性協商機制為政企“親”“清”關系的常態化發展提供了互動交流的平臺。針對當前政府官員受官本位思想和避免問責等原因對企業產生不作為、不敢為等行政行為，及企業受信息公開透明度不夠、與政府溝通渠道不暢通等原因導致“有求無門”等問題，亟需完善理性協商機制，構建“親近”的政企關系：一是從頂層設計上，制定出臺與政企溝通協商關系相適應的政策，從制度層面規范和明確政府的權力與企業的權利，指導地方政府與民營企業溝通協商的理性化與合法化。二是利用“互聯網+”和大數據等現代化智能手段，實現政府信息資源和優惠資源的線上共享，增強信息透明度，促進政府行政效能提升。三是搭建政企協商互助的平臺，創新政府服務模式。通過定期開展座談會或小型沙龍、有針對性的專題調研或論壇等方式創新協商溝通的渠道，使民營企業可以如實反映經營存在的問題與困難，也可以對政府的經濟政策與監管行為積極提出意見與建議。

3.3.2?監管獎懲機制

強化監管獎懲機制，運用特有的公共權力對微觀經濟主體進行規范與控制，實現政府在微觀領域對經濟的管理與服務職能，才能促進政企關系的健康發展。一是完善市場準入與退出機制。從準入機制來看，實行統一的市場準入負面清單制度，為企業主體平等、自由進入市場提供保證。從退出機制來看，規范民營資本退出金融市場的風險防范，建立產業用地退出機制、重大環保問題退出機制等倒逼政府提升行政效能，規范與企業的正常關系。二是規范融資機制。引導民間資本投資特色小鎮是地方政府做好“店小二”角色的職責之一。通過完善社會信用體系，拓寬直接融資渠道，探索互聯網金融的融資模式等解決特色小鎮企業“融資難”的問題，進而促進民營企業金融服務的發展。三是建立信息負外部性獎懲機制。一方面，加強政府信息規制的監管力度，緩解信息不對稱的問題，促進企業主體平等參與市場競爭。另一方面，通過信息負外部性激勵機制，如企業誠信積分制、特許投標機制等，營造企業合法誠信經營的規制環境。

3.3.3?權力透明運行約束機制

政企關系異化的一個重要原因來自地方政府和部門在治理邏輯方面的嚴重偏差，即政府對企業的審批、監管及政策支持中，權力運行不夠透明，缺少制度性的約束。因此，需構建權力透明運行的約束機制確保政企關系清白。一是詳細制定權力清單，合理科學設計公權力運行約束制度，形成相互制約的機制。二是完善行政信息公開、財政透明等行政性事務流程與制度，確保行政執法權運行透明。三是完善官員評價考核機制，持續保持反腐敗的高壓態勢，對發生政企關系不“清”問題較多的部門或行業，嚴肅查處并追究相關領導的責任;對處理與企業關系保持“清”的監管人員與分管領導，與經濟待遇及晉升掛鉤。

4?結語

事實層面上看，浙江民營經濟發達、營商環境良好、地方“放管服”改革制度創新勢頭良好的情境下，深入研究地方政府和民營企業之間的“親”“清”關系可以作為可復制經驗的模式進行推廣。本文試從歷史發展、理論基礎和實踐經驗三方面闡釋特色小鎮建設中政企“親”“清”關系的生成邏輯，并通過“新公共性”的價值重構、結構主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮建設中的政企“親”“清”關系模式進行梳理。但是本文也存在一些不足之處，例如未通過具體案例對該模式進行驗證，同時也未建立政企“親”“清”關系的健康指數指標體系進行量化研究，這些局限有待進一步的研究與完善。

參考文獻

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