區域一體化背景下人才體制銜接研究

陳觀燕　李遠輝

[提要] 區域一體化背景下人才體制有效銜接有助于區域內人才資源自由流動和共享，實現人才資源優化配置。本文以廣佛同城為例，剖析兩地間人才體制銜接存在的主要障礙，并探討相應的對策建議，從而為各地區人才體制銜接提供一些啟示和借鑒。

關鍵詞：區域一體化;人才體制改革;政策對接;廣佛同城

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月9日

一、引言

隨著區域經濟一體化深入發展，區域間競爭已從土地、資本和技術快速轉變為以人才為第一要素的綜合實力競爭，人才資源已成為深化區域一體化發展、快速提高區域競爭力的重要驅動要素之一。為此，許多地區相繼出臺系列政策，用以吸引和激勵人才。以廣佛兩地為例，近年來，廣州在海外高層次人才引進、高層次人才及其成果確認、高層次人才待遇保障等方面出臺了相關政策，如“珠江人才計劃”、“海外青年人才引進計劃”、《廣東省南粵突出貢獻和創新獎評選獎勵辦法的通知》、《廣州市高層次人才培養資助方案》等。而佛山在人才認定、成果確認、人才培養體系、高層次人才創新團隊資助、人才服務體系信息落實方面也相繼出臺了相關的政策，如《佛山市人才發展體制機制改革實施意見》、《佛山市重點產業人才引進培育暫行辦法》、《關于進一步加大博士后工作扶持力度的意見》等。

雖然兩地推行區域一體化已久，然而，兩地人才體制仍缺乏深度有效對接，人才資源更多體現的是地區間的爭奪，共享與合作程度不夠。例如，在廣佛同城實施幾年后，佛山人才仍顯現出傾向于流向廣州的現象;兩地在人才爭奪方面，投資金越來越多，形成惡性競爭。因此，本文針對廣佛兩地在高層次人才流動、服務體系、人才確認、人才待遇、安居、載體環境等方面的人才體制機制改革對接問題，采用資料檢索和文獻研究對此展開分析研究。

二、區域一體化背景下各地區人才體制銜接中的主要障礙

（一）區域內人才流動方面的政策和制度差異。區域一體化背景下，各地區人才體制銜接的首要障礙之一就是人才在地區間流動存在著政策和制度方面的障礙。以廣佛兩地為例，一方面廣佛兩地高層次人才流動及其成果認定政策尚未互認互通。廣佛兩地間高層次人才認定存在差異，容易導致高層次人才被認定為不同甚至差異很大的等級，造成待遇上的差異，從而不利于人才跨地區的交流和共享，給人才跨地區從事智力服務、科研合作、投資創業帶來一定困難;另一方面廣佛兩地間社會保障制度的差異、不能有效銜接，容易導致人才流動和共享的成本較高。對于高層次人才而言，除了親情、家庭、社會關系以外，地區間在社會保險、醫療、教育、房價、家屬就業、衣食住行等方面也會限制其流動和共享。

（二）不同地區間人才確認政策及存在的差異。不同地區間在高層次人才確定政策方面也存在明顯差異，這種差異造成地區間人才的級別和待遇方面有所不同，進而不利于人才的流動。從廣佛兩地實際情況來看，兩地的高層次人才在認定的范圍與條件、認定標準、認定程序、層次劃分等方面存在較大差異，且兩地也未建立有相應的互認機制。例如，廣州市高層次人才劃分為“廣州市杰出專家”、“廣州市優秀專家”、“廣州市青年后備人才”三個層次且名額有限，每年評定一次。而從佛山市來看，除佛山市高層次人才認定評定體系，各個區也均有出臺各自的高層次人才認定評定辦法，且區與區之間有所不同。以順德和南海為例，順德的高層次人才分為六個層次且名額不受限制;南海區的高層次人才分為三個層次，每兩年評定一次。

（三）不同地區間人才服務內容和服務標準不一。人才服務體系，包括人才信息網、人才服務窗口、服務網絡體系和站點等。良好的人才服務體系如同“潤滑劑”，減少人才在兩地間流動和共享產生的各種矛盾“摩擦”。從廣佛兩地來看，兩地間的人才服務中心服務標準和信息化標準、業務范圍不一，服務水平存在一定距離。例如，佛山市實行的是“1+5”高層次人才服務專區，在工作和生活方面為高層次人才提供“一站式”服務，并制發“佛山市人才卡”，相關持卡者可享受醫療保健、住房保障、子女入學、金融、政務、出入境、配偶就業、文體、景點等優質綜合服務。而廣州市為高層次人才提供的服務保障主要包括住房保障、醫療保障、子女入學、配偶就業、創新創業服務等五類。此外，人才服務的異地辦理尚未能全面有效對接，異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道開放程度不夠;兩地專業技術人員互派掛職交流機制尚未全面鋪開。

（四）各地人才政策創新不足，政策內容趨同但待遇標準越來越高。當前社會中，部分地區為了在引進人才競爭中取得優勢，對引進人才的扶持更多的放在物質待遇等方面，包括薪酬水平、住房補貼等方面，而忽略了精神層次上的支持和改善，從而一定程度上造成了政策的趨同化現象，特別是在生活待遇和支持力度有上升的趨勢，出現了政策上互相攀高、待遇加碼和脫離地區實際盲目引進的情況。由于各地在引進人才政策方面的相互攀比，會使得公司的運營成本升高，服務質量上會難以保證，公司在市場上的商業形象將難以保持，社會信譽也將有所下降，在后續上更難吸引人才，出現一個惡性循環。

（五）各地人才載體硬件建設水平不一，制約人才體制對接。人才載體等硬件是吸納和共享人才資源重要的基礎保障。開放包容的人才環境，激勵人才、吸引人才、留住人才的載體環境，是為廣佛兩地建設提供人才保障和智力支撐，不可或缺的重要條件。相較于廣州的高校林立、科研院所眾多，佛山本地作為民營經濟發達、制造業重鎮，在人才培養地、科技園等方面基數少于廣州。廣佛兩地在人才培養地合作建設上，存在企業產業分布、招商引資、科技人員共享、科技成果轉化對接、重點課題聯合公關等亟待解決的問題。

三、區域一體化背景下各地區人才體制銜接主要對策

（一）促進區域內各地人才流動政策和成果認同，融合并去除差異。促進廣佛兩地高層次人才流動及其成果認定政策的互認互通，其主要目標是實現區域各方的利益最大化，擁有相同的認可理念，在一定程度上可以促進人才的自由流動和其成果的認同，增加人才身在異地的歸宿感，減少相互之間的摩擦，減少各種社會資源的浪費。實現區域內人才跨區間的流動，需要政府為其開辟綠色通道，允許區域內的人才進出自由，減少流動過程的手續申辦掛靠流程。融合兩地的評定高層次人才的標準，政府與企業合作，可以為人才的合作開發以及人才所創的成果帶來認同，如在人才引入方面統一優惠政策，人才跨地區流動統一寬松政策。政府盡量放權給予企業充分的人才開發的自主權，主動引入高層次人才。在人才所創的成果共同市場上，實現人才網絡連接，為促進人才市場的供需平衡提供了有利條件。兩地政府健全的法律、法規、政策，成為了人才流動和其成果認同的支撐。兩地完善人才中介服務，共享人才信息平臺，推動兩地人才透明、高效的進行流動，同時還要保證社保轉移、人才檔案和戶口的掛靠等基礎公共服務支持，優化人才流動環境，探索一條實現廣佛人才共享共贏的新途徑。

（二）加大區域內各地人才合作開放，提供一致保障。廣佛兩地的人才結構存在著不同，廣州傾向于擁有更多的科研人才，佛山則傾向于擁有更多的技術人才，兩地在產業分布比率上也存在不同，加大兩地人才合作開放，促進區域內人才信息網絡共享，有助于人才資源的交流與共享，有效解決地區人才分布不均、人才自身利用率低等問題。例如，設立項目合作方案，定期召開創新型項目人才交流會，讓人才參與進來，減少項目的重復，降低資源的損失。再者要建立區域人才合作相配套的制度體系，消除地方保護主義壁壘，制定人才合作開放制度，包括職稱評定制度、社會保障制度、薪酬制度等，促進區域人才良好的合作，保障其人身基本權利。建立統一的區域人才保障制度，合作構建公平有序的區域人才法制環境，共同監管統一的區域人才市場。打破人事制度、戶籍制度、分配制度、教育制度、產權制度等制度性壁壘。

（三）統一區域內各地人才服務內容和服務標準。針對兩地在人才服務內容和服務體系方面的不一致，政府需要實現區域內人才的服務內容平臺構建，對區域內的人才進行編碼儲備，設立完整的信息資料庫，設立區域內統一的人才信息庫，有效且清楚地了解區域內每一位人才的需求，發布相關政策，綜合并統一區域內各地人才服務內容和服務標準，確保各地區的政府對于人才的需求做到基本滿足。減少各地區政府在人才政策設立上的差距，實現人才在區域平等流動，要完善區域一體化的人才服務體系，提供現代化公共服務配套，針對區域內服務標準、業務范圍、服務水平等不一致的問題，兩地應打破地域的限制，必要時可探索“區域人才綠卡”制度，對稀缺人才的社保、戶口等問題進行妥協處理，改進對接方式，提高服務水平，減少對人才流動的障礙。加快人才服務異地辦理的全面有效對接，加大異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道開放程度;加速兩地專業技術人員互派掛職交流機制的全面鋪開。使得兩地為高層人才提供的保障一致，不會讓人才心里產生落差，從而影響兩地人才的流動與共享。

（四）增加區域內各地人才載體合作。佛山相比廣州而言，在人才培養地、科技園等方面基數少于廣州，面對兩地的同城發展，必定要解決這個問題。因此，在落實“區域一體化”戰略中，兩地政府、院校、企業應明確各自職責、運作方式，對區域內優質教育資源進行配置，從而實現利益分配。在區域高層次人才流動過程中，政府在有所為的領域，需發揮其宏觀調控作用，重視高層次人才在區域整體發展中各領域的作用。一方面佛山需打響知名度，建設更多的高校，打造自身的人才“培養基”，并積極與廣州高校、人才孵化地合作，引進人才，重點發展本地高校，著力培養本地高層次人才;另一方面兩地政府需建立區域性官方人才載體合作組織（設立專門機構、產業和示范園區聚集、科技中介），為各類型高層次人才提供政策、制度、技術等方面的支持，如制定區域各類型高層次人才合作發展戰略和長期合作規劃。建立定期交流機制，及時研究并解決區域高層次人才載體合作中遇到的困難和問題。政府鼓勵企業、院校參與進來，建立相關的組織和機構，例如設立各類型高層次人才交流小組、互助領導組織、協助專家咨詢與顧問小組;鼓勵高校老師在這些組織機構掛職、授課，并由兩地政府一同監控，以此保證區域人才載體的合作順利，加快區域高層次人才整合，更好地體現兩地的人才價值。

（五）平衡區域內各地人才科研獎勵政策。只有體現對人才尊重和愛護，鼓勵兩地高層次人才流動互補，公正對待，愛惜人才，才能平衡廣佛兩地在人才創新創業政策的獎勵、科研轉換方面等問題，兩地才能更好地發展。認真貫徹中央《關于進一步加強人才工作的決定》，樹立科學的人才觀，致力于促進區域間高層次人才資源建設交流，壯大其力量，提高其水平，調動區域內各類型高層次人才的積極性和主動性，是人才發揮自身價值的關鍵因素。因此，要出臺鼓勵人才投身科研、創新創造等相關政策，例如發布各類型各等級人才創新項目、領域獎勵方案;尊重科研成果，制定評定成果機制，為人才取得科研成果、滿足自我發展、自我實現的需求，創造廣闊的平臺。其次，在區域內的高校設置各類型科技類比賽，形成濃厚的學術科技創新氛圍，為區域內源源不斷地輸送人才。留住優質人才，減少人才的區域外流，吸引更多的優秀人才，才能充實區域優質人才隊伍;形成“以人為重、以技為榮”的良好社會氛圍。加強科研項目的管理，建立“黑名單”制度，加大對違規行為的懲處力度，對挪用科研經費、套取科研經費的行為進行嚴厲查處和打擊;規范科研經費支出，在保障科研項目順利實施的同時提高經費的效用性。制定和完善人才政策評估機制，對現有的人才政策實施過程與效果進行評估，發現問題、分析問題、分析原因并形成反饋意見及時調整政策，充分發揮人才政策的引導性、規范性、保障性，從而提升廣佛兩地區域一體化發展戰略的實施。

四、結論

在廣佛同城的大勢下，兩地的產業組成要求相輔相成。當下，在廣佛同城實施幾年后，佛山的人才仍顯現出傾向于流向廣州的現象;兩地在人才爭奪方面，產生了競爭，尤其在高層次的人才爭奪上投入的資金越來越多。無疑，這種做法將大大增加生產要素的成本，對于兩地來說，每年這筆金額都是一項巨大的財政支出。兩地如能共同打破存在于高層次人才政策實施中的障礙，做到兩地人才來去自如、交流共享，這筆支出將大大減少。節省下來的財政支出則可用于其他方面的發展，側面上利于經濟一體化、社會一體化和制度一體化，讓兩地人民共享城市化帶來的發展成果。

（通訊作者：李遠輝）

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