中國政府績效管理演變邏輯

于童

[提要] 政府績效管理是促進國家治理體系建設和治理能力現代化的內在要求。立足于我國政府績效管理的演變歷程，縱觀在改革開放40年中的發展，以目標責任制、服務承諾制、績效評估和綜合管理將其大致劃分為四個階段，總結梳理其階段特征和相應制度實施情況，探索政府績效管理在我國發展變化的邏輯動因，獲得啟示，并提出針對性建議，以推進新時代服務型、責任型和效能型政府建設的探索和創新。

關鍵詞：政府績效;政府職能改革;政府績效管理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月8日

政府績效作為政府工作的成果展示，從經濟、政治、社會等方面全面地體現政府對其使命及戰略的落實情況，對國家治理能力的評估起著重要的參考作用。目前，政府績效管理在中央和地方各級政府的實踐取得突出成果。截至2018年，政府績效管理已覆蓋全中央，范圍進一步擴大，建立起常態機制;在地方政府層面，很多省份因地制宜，探索出許多典型的績效管理新模式。然而，其在實施的過程中也存在許多問題，過于強調效率導致在實施過程中出現了“結果優于過程”的情況，各級政府在管理過程中過分強調GDP、財政收入等顯性績效從而對社會公平、環境保護、人民幸福等隱性績效有所忽視，致使政府忽視了不平衡、不充分的發展問題，無法滿足人民日益增長的美好生活需要。

十九大報告中，黨中央提出全面實施績效管理的相關要求。中共中央頒布《國務院關于全面實施預算績效管理的意見》進一步強化績效管理的應用等，都將績效管理提升到一個空前高度，為下一階段政府績效管理的發展提供基本思路，促進政府改革和國家治理能力的現代化。

一、改革開放以來中國政府績效管理演進路徑及特征

改革開放前，中國從中央到地方都實行集中計劃管理模式，對于政府績效管理的研究及實踐均處于萌芽階段，以干部考核制度和作風建設制度為主要的績效管理方式。改革開放后，國外的績效管理思想才真正引入我國政府管理的研究領域，中國政府將理論與實踐相結合，以政府效能建設和公共部門績效管理為突破口，創新績效管理理念與機制，形成了具有中國特色的績效管理體系。其大致可以分為以下四個階段：

（一）以目標責任制為代表的初步發展階段（1980～1990年）。隨著中共十一屆三中全會的召開，國家正式邁入了改革開放的歷史進程，新的經濟形勢對政府的效率和治理水平提出了更高的要求。鄧小平于《黨和國家領導制度的改革》、中共中央政治局關于討論中央機構精簡問題的會議上等系列講話，使得以提升政府績效為目的，“精簡機構，權力下放”的政府機構改革的號角正式吹響。

在該階段政府績效管理在中國剛剛起步，為順利實現績效提高的目標，中國政府和學術領域吸收借鑒國外相關成果，主要以“目標管理”思想為主要指導思想，以提高行政效率為導向，形成了以目標責任制為代表的政府績效管理實踐。其初期主要表現為粗放型的部門考評，它將部門考評的目的與完成的任務相結合，以任務為導向，本身缺乏固定的評估模式與指標，具有很大的隨意性，而且受我國原有的評價體系的影響，常常與干部考評相結合，缺乏清晰的界定。

勞動人事部于1982年下發了《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》，并與中共中央組織部于1984年聯合下發《關于逐步推行機關工作崗位責任制的通知》。至此，崗位責任制在中國建立起來，并逐步在政府機關間推行，發展成為目標責任制。此外，1988年中國城市目標管理研究會成立，在各地方政府推行目標管理，推行城市目標管理。

此后，除了關注具體領域目標的完成情況的目標責任制，更側重于黨的基本路線的效能監察也逐步發展起來，它以外部主體對政府內部管理效能進行監督檢查。1989年，第二次全國監察工作會議就指出行政監察機關的職能包含效能監察。

綜上所述，我國改革開放的初期同樣也是政府績效管理體系建設的初步發展階段，以目標責任制和效能監察為主要模式。目標責任制的應用，推動了政府部門對于自身管理方式的改變，推動了觀念的更新和職能的轉變，并很好地將個人與組織績效結合在一起，通過組織目標的引導，促進了行政效率的提高。但由于這種以提高效率為導向的績效管理模式主要作用于組織內部，隨著經濟和社會的發展，其關注重點為經濟發展，在推動政府工作促進國民經濟發展的同時，忽視了政府的公共責任及其行為可能帶來的社會影響，缺乏社會公眾的參與和監督。此外，由于處于初步發展階段，它缺乏嚴格的法律約束和科學指導，也缺乏實踐經驗，存在許多不足。

（二）以效能建設和服務承諾制為代表的探索發展階段（1990～2000年）。隨著中國社會主義市場經濟體制的初步建立，市場經濟不斷發展，改革開放逐步深入，社會也進入了轉型時期，學術界對于新公共管理理論下的政府績效管理研究步入了新階段，出現了較為初級的績效評估和績效評價的概念。因此，我國的行政管理體制改革逐步深入，績效評估成為管理的特定環節。以提高效率為基礎的效能監察逐步發展到效能建設，同時各級政府也更加重視服務質量的提高，將其作為衡量政府績效的重要指標，形成了社會服務承諾制等績效管理模式。該階段也主要以地方政府為政府績效管理建設的主體，中央政府未進行具體的要求和管理，形成了一些代表性的績效管理模式。其中，效能建設以福建省為代表，其關注的內容與效能監察相比較更為廣泛，主要包括業務、作風、制度、思想以及廉政建設等方面。1999年，效能建設模式以漳州市為起點并逐漸鋪展到福建全省。從基本制度建設與受理投訴，到優化行政流程和審批制度，再到建立比較完整的與效能相掛鉤的績效評價體系。福建省的效能建設作為我國政府績效管理的良好實踐，很好地構建了效率型政府，為各地方提供了經驗借鑒。

效能建設是以提高工作效率、管理效益和社會效果為主要目的典型的“能力建設導向”的政府績效管理模式，它在強化對政府的約束及政府的服務職能的同時，使得公民能夠通過其對政府進行有效的監督，進而消除個人權力過大以及制度僵化的影響，從而提高決策質量和行政效率，創造良好的行政環境。

更強調政府服務質量的社會服務承諾制則是引用市場經濟制度下企業通過調查接受服務的公眾對服務的滿意程度來測評其在一定時期內業績的績效管理方式。其中，1994年煙臺市開始推行的“社會服務承諾制”是其實踐的典型代表。它把政府提供的公共服務以合同的方式，通過新聞媒體向社會做出保證，公開信息，接受監督。1995年，國務院聯合建設部等部委借鑒煙臺的經驗，在36個大中城市推廣實施公用事業社會服務承諾制，標志者社會服務承諾制在全國的全面推行。

效能建設和社會服務承諾制的建立對于促進政府樹立為民服務的理念，改進政府的服務質量，建設服務型政府和增強政府的公信力有著很大的推動作用。同時，它們在實施的過程中也暴露出了規范化、制度化程度不高，實施標準及過程的公開度和公民參與度不夠，申訴機制和責任體系不夠健全等問題，有待于進一步的完善。

（三）以績效評估為特征的縱深發展階段（2000～2010年）。2001年，中國加入WTO組織，中國的經濟也就此進入了快速增長的階段，人民生活水平大幅度提高，人民素質提高，公民參與政治生活的熱情也更加高漲，各類社會組織蓬勃發展，這些都對政府提出了更高的要求。許多學者吸納借鑒了西方國家政府績效管理的經驗，并結合中國本身的實際進行政府績效管理體系建構的探索，理論研究更加系統化，該階段的實踐主要針對采用系統的績效評估指標體系的政府績效管理模式。

早在20世紀90年代，各地方便開始了以績效評估為特征的政府績效管理模式的實踐，采取“公眾評議政府”的方式，以問卷調查或電話熱線為主要手段，較為單一和粗放。進入新世紀，我國政府的施政理念也在發生著變化，政府績效管理開始受到中央的關注。2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法”，這是中央政府官方文件中第一次使用“績效評估”概念。此后，國務院的重要文件及政府工作報告也多次提到了要建立科學的績效管理體系，加強行政監督，深化機構改革和加強自身建設。推行政府績效管理和行政問責，在科學發展觀的指導下，將建立科學合理的政府績效評估指標體系和機制作為該階段的發展方向。

相應的，地方各政府的實踐也更加科學化、規范化，各省市不僅出臺了績效管理方案，更建立了相應的專項制度。例如，哈爾濱市的《哈爾濱市政府績效管理條例》，標志著在地方層面績效管理開始走向立法。2001年，廈門市思明區人民政府建設“公共部門績效評估管理系統”，以人民群眾的滿意度作為工作績效考核的主要標準，通過分級、動態的管理方式，確立詳細且量化的考評等級和標準，體現了科學化的發展趨勢。此外，除政府內部評估以外，地方政府的績效管理實踐還引入第三方評價?！疤m州試驗”便是由蘭州大學成立專門的政府績效評估中心，作為第三方幫助甘肅省委，對全省的39個省級政府部門及14個地級市政府進行績效評議調查。

本階段，我國的政府績效管理形成以績效評估為特征的縱深發展，更規范化。受新公共行政理論、新公共服務理論等理論范式的影響，注重塑造公正的績效觀和公民參與的重要性。2003年的《政府機關效率標準研究報告》，提出了中國績效評估相關科學概念。國家行政院通過將歐盟成員國的績效評價模型構建經驗與我國實際相結合，形成了具有中國特色的通用績效評價框架（CAF）。此外，平衡計分卡、關鍵績效指標等績效管理工具的引入，也進一步推動了我國政府績效管理的發展。總的來說，該階段我國的政府績效管理形式更加規范、內容日益豐富，發展形成了政府為主體的評估和社會為主體的評估兩種模式，二者結合共同創造出政府績效管理的新格局。

（四）以綜合管理為核心的科學發展階段（2010年至今）。伴隨著信息技術的發展，社會主義市場經濟的擴大，中國政府績效管理歷經30余年的實踐，在總結過去經驗和迎合時代新變化的基礎上有了新的發展，正式邁入以綜合管理為核心的科學發展階段。

首先，信息技術的發展和移動上網設備的普及推動電子政務方面績效管理改革。2011年，國務院辦公廳就進一步加強政府網站管理工作下發相關通知進行指導。以電子政務推動績效管理的實踐在各級政府間推廣開來。

其次，中央更加強調創新制度建設，其發揮的指導作用也越來越重要。2011年，國務院《關于開展政府績效管理試點工作的意見》的通知就政府績效管理在各級政府的實踐進行指導，加強頂層設計。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、十九大報告等提出的相關要求更是將績效管理提升到一個前所未有的高度。

該階段中央加強政務公開和推進廉政建設，更加重視其科學性和應用性，為新時代深化績效管理改革指明了方向和途徑。在中央層面，績效管理制度以專項型為主要特征，初步建立起中央部委層面的績效管理制度，明確中央紀委和監察部的主管地位，后來又移交至中央編辦監督檢查司。

貫徹落實中央的指導方針，地方上也有了新發展。2011年，河北省節能專項績效管理試點工作開展，建立起科學、系統的節能績效考核體系，推動其節能減排目標的落實;2015年，甘肅省年度扶貧攻堅工作業績考核體制的建立，體現了政府績效管理對民生扶貧工作的促進作用，等等。體現出其從以經濟績效為中心逐步轉向重視均衡發展的綜合評估，同時注重量化，建立更為科學、規范的績效評估標準，更加關注績效管理的各個環節的建設。此外，績效管理實施范圍在逐步擴大，內容在不斷豐富，出現了節能減排、扶貧等與民生息息相關的內容。同時，社會組織的蓬勃發展也促進了第三方在績效管理中的力量不斷增強，最終形成了多元主體、綜合管理的發展態勢。2017年，《中國地方政府績效評估報告》藍皮書的發布，展現了全國施政績效的量化評估，標志著政府組織綜合績效評估的發展。

該階段的政府績效管理，以建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府為價值取向，價值目標多元化，不但注重效率更包含民生、法制、公平、公開等科學發展和建設和諧社會的重要指標。在績效管理模式中，實行多種評價模型的組合，深入貫徹中央的指導方針，全面實施績效管理，推動政府改革和國家治理能力的提升。

二、中國政府績效管理演變的邏輯動因

政府績效的發展受到社會、政治、經濟、觀念等因素的影響，從而形成內化動力來推動其實踐的演變，因此真正理解中國政府績效管理演變需要進一步把握不同階段的改革主動因，有助于深刻把握其形成過程，為構建提供思路，從而為下一步的發展開拓方向。

（一）經濟動因。為了動態的適應經濟體制的改革，隨著社會主義市場經濟的發展，經濟動因逐漸成為中國政府績效管理演變的主導因素。世界經濟環境不斷變動，中國隨著改革開放，經濟迅速增長逐漸與世界相聯動。然而，由于市場監管不利和政企不分等原因，通貨膨脹等問題隨之而來。因此，這段時期主要形成了以提高經濟效益、提高市場占有率、增強企業活力等為目標，促進經濟發展的目標責任制和效能監察的政府績效管理模式。2001年，中國加入WTO組織為經濟注入新的活力，經濟飛速增長，人民生活水平大幅提高。與此同時，暴露出的粗放式的經濟發展結構、高消耗帶來高污染、經濟增長后勁不足等問題也要求通過政府績效管理予以克服。經濟基礎決定上層建筑，為使得上層建筑適應經濟基礎，即行政體制改革適應市場經濟的發展，解放發展生產力，由經濟因素形成的外生動力推動了政府績效管理制度的變革。

（二）政治動因。政治動因起作用主要發生于改革開放初期，以持續解決政府本身存在的、由單一的計劃體制遺留下來的行政效率低下、機構臃腫、人浮于事等問題。要求精兵簡政，提高行政效率而形成的內在動力，不斷推動著我國政府績效管理制度建構。隨著民主政治建設和依法治國的不斷推進，政府職能不斷轉變，對于我國政府績效管理實踐也提出了更高的要求。我國政府管理模式開始由管制型向服務型轉變也進一步推進了政府績效管理走向規范化、制度化，推進政府為民服務，逐步建立起服務承諾制和系統的績效評估體系。此外，鄧小平、溫家寶、習近平等關鍵領導者的推動也與政府績效管理的發展有著直接的關系。

（三）社會動因。改革開放初期，社會關注的重點主要在人民物質生活水平的提高。隨著經濟發展，公民素質不斷提高，社會自主性增強，公民參與政治生活的愿望強烈，涌現出一大批非營利組織和獨立社團，并參與到政府績效管理的過程中。由此形成的第三方力量，成為公民在教育、環境保護、醫療衛生等公共事務治理領域反映自身強烈訴求的窗口，也成為我國政府績效管理不斷演變的強大動力。此外，科學發展觀提出，要求做到以人為本、全面、協調和可持續。黨和國家所倡導的以人為本、科學發展、建設“陽光政府”等理念，要求政府為公民營造具有安全感、幸福感的社會環境，使得通過績效管理建設“人民滿意的政府”，更好地體現社會訴求成為政府改革的重要導向。

（四）觀念動因。政府績效管理實踐的演變也受到國內外理論研究發展的影響。從傳統公共行政理論效率的績效觀和新公共管理理論成果的績效觀，到新公共行政理論的公平績效觀和新公共服務理論參與的績效觀，再到治理的整合的績效觀，學術界對于績效管理的指導理論認識的不斷深入，使得其指導的實踐也隨之發展。21世紀以來，政府績效改革的內涵不斷深化，“綠色社會”、“智慧城市”、“幸福指數”等觀念也影響著政府績效管理的發展。

三、中國政府績效管理演變經驗及啟示

綜上所述進一步總結出構建中國特色的本土化政府績效管理體系的經驗與其未來發展趨勢的啟示。

（一）中國政府績效管理演變的經驗

首先，縱觀改革開放40年我國政府績效管理的演變歷程，歸根到底是一個探索適合本國國情的具有中國特色的政府績效管理體系的建構過程，它的形成受到經濟、政治、社會、理念等多種動因的驅動，是一個在公共價值指引下的自我重塑過程。從效率、效益、經濟增長等任務性價值的實現到民主、法制、公平等非任務性價值的推動，逐步引導我國政府績效管理的完善。其本身也從一元的、穩定的向多元的、動態的逐步邁進，從效率型價值的崛起階段到多元價值的沖突與共存，政府從對績效評價的管理權、組織權和評價權等完全壟斷的“控制取向”，逐步向“治理取向”邁進，完成權力的共享。使得政府能通過績效管理進一步規范自身行為，政策的制定和實施能夠表達社會訴求、體現公共價值、真正做到糾正價值偏離。在提高效率的基礎上，建構一個多維度的政府績效概念，真正走向政府績效治理。此外，以實踐作為主要特征的建構過程使得我國政府績效管理在初步發展階段以地方政府自身的實踐為導向，但隨著系統化、規范化的不斷深入，中央對于政府績效管理的頂層設計不斷增強，最終形成試點和推廣的良性循環機制，在激發地方政府創新活力的同時，使得我國政府績效管理向著更科學、更系統的方向邁進。

我國政府績效管理的演變雖有許多值得推廣的經驗，但也存在著些許問題。首先，理論很難轉化為實踐，存在斷層現象。各大院校及智庫在政府參與理論研究中處于被動地位，各級政府部門對于促進理論指導實踐的創新積極性不高，而且有些政府人員對績效管理的不重視或者缺乏科學、理性的認識，導致研究所需要的數據通常很難獲得，實踐研究很難開展，最終形成錯誤的估計。

其次，政府績效管理的配套機制不夠健全，法制化程度不夠。目前政府績效管理缺乏具體規范的法律條文。在中央層面，尚未明確政府績效管理的領導機構;在地方層面，政府績效管理領導機構名稱和隸屬關系不統一。同時，績效評估結果與后續管理脫節現象較為嚴重，使得評估后的問題得不到改善。

此外，政府績效管理缺乏監督，往往使評估流于形式，無法很好的自我完善與發展。雖然，目前政府績效管理已經引入第三方的參與來推動其更好地反映公共價值，但其主要受到政府意志的主導，不夠客觀公正。流程不夠透明，主要是上評、自評，公眾參與機會很少、受重視程度不高。內部監督往往很難發揮作用，忽視社會公眾的利益與需求，而輿論監督的缺位、陽光透明的缺失等現象，更是阻礙了其進一步的發展完善。

另外，我國政府績效管理的專業化、科學化程度仍然不足。各級政府部門績效管理，特別是在管理制度的構建和管理技術手段的完善方面，存在著缺乏統一標準、規范的程序的問題，評估結果缺乏客觀性、有效性。從事績效管理工作的相關人員往往缺少相關的學術知識，亦導致績效管理的制定及實施產生偏差。很多地方存在將績效管理與績效評估等同的情況，忽視績效目標的制定等前期和后期環節，不利于其科學發展。

（二）中國政府績效管理演變的啟示。針對上述發展經驗和目前我國績效管理體系建構中仍存在的問題，提出以下幾點改進建議：

1、健全相關法律，完善配套體制機制，推動其法制化進程。堅持依法治國，加強法制化建設是我國政府績效管理進一步發展的必然趨勢。此外，世界各國在政府績效管理方面的建設經驗也指出了法治化和制度化對其實踐提供制度保障的重要性。各級政府加強構建科學、合理的績效管理制度，以“完善管理制度、規范管理流程”為主線，形成層級配套、覆蓋到位的制度體系，確?？冃Ч芾淼母鱾€環節各項工作有章可循，對于彰顯績效管理工作的權威性，推動政府績效管理的執行、激勵、約束、問責等方面的不斷完善，解決政府績效評估的具體落實問題起著至關重要的作用。

2、健全信息公開體系，促進公民參與，完善監督機制。堅持公民參與、高效、透明、公平、可持續的價值取向，推動多元主體的政府績效管理體系的建構。重視社會公眾、專家、第三方、媒體輿論等主體的作用，在傳統的調研或訪談收集公眾意見的基礎上，發揮電子政務的作用，構建有效的公眾反映渠道，搭建政府信息平臺，健全信息公開體系，完善公民監督。此外，利用專家學者、各大院校和第三方機構在理論研究或技術能力等方面更加專業化的優勢，輔助政府更好地進行績效管理。此外，推進公共治理的發展建設，明確問責機制，監督績效管理的落實情況，使政府績效管理工作更加貼近群眾、貼近基層，提高公民對政府的信任度。

3、進一步推進我國政府績效管理的科學化進程。加強理論建設，以科學的理論指導實踐，建立適合我國國情的政府績效管理體系;提高政府績效管理相關人員素質和相關學術知識，吸納專業人員，降低盲目性。將績效管理理論與實踐緊密結合，重視完整的績效管理環節的實施，使其前期目標的設定和指標的建構更加科學化，重視后期的反饋環節。建立科學詳細的績效評估標準和績效管理流程，針對不同政府工作的特點和管理要求，制定專門的評價標準，細化相應指標，同時將第三方評價，作為參考依據，確立相應的評價標桿和規制示范，推動建立具有科學合理計算和可信度的全面績效管理指標體系。

隨著中國社會發展將進入新時代，社會基本矛盾和政治、經濟、社會、觀念等因素的變化也對目前我國政府績效管理體系的構建提出了新的要求，其發展完善對推進新時代服務型、責任型和效能型政府建設的探索和創新起著關鍵作用。

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