存款保險基金公司拓寬金融安全護城河

章睿

出現嚴重信用風險的包商銀行被銀保監會和中國人民銀行會同關方面依法聯合接管的當日，存款保險基金管理有限責任公司（以下簡稱“存款保險基金公司”）在北京正式成立。二者之間是否存在必然關聯尚且不論，但作為《存款保險條例》實施四年后央行展開的一個不小動作，存款保險基金公司的問世無疑代表著總體上我國金融安全防護網的編織更趨嚴密與牢靠。

2015年存款保險制度創建時，按照當時萬分之一到萬分之二（0.01%-0.02%）的保費率，由商業銀行、農村合作銀行等共同繳費形成的存款保險基金因規模太小，基金于是交由人民銀行旗下的金融穩定局代管，同時設立專門賬戶，并進行分賬管理和單獨核算。但是，經過5年的積累，我國存款保險基金已經匯集了不小的存量，截止去年存款保險基金專戶余額達821.2億元，而且未發生支出和使用，在這種情況下，推出獨立運營的存款保險基金管理機構已是水到渠成。不過，僅僅從基金數量擴張層面來解讀存款保險基金公司成立的意義還遠遠不夠，而必須從制度創新以及戰略運籌高度對其進行系統而全方位的認知。

首先，存款保險基金公司有利于實現對存款保險基金的市場化與法治化管理。作為一種過渡安排，將存款保險基金歸入央行行政職能部門之下應當無可厚非，但這種附屬地位極容易給外界造成存款保險基金管理機構行政化運行的錯覺，甚至可能出現存款保險基金服務于貨幣政策而不是遵循商業邏輯的認識誤判，實踐中存款保險基金管理機構所應當彰顯出的對金融機構監管的公正性就遭到質疑。而存款保險基金管理機構成為單獨法人組織后，“去行政化”的同時其角色的獨立性無疑得到了提升，在按照《存款保險條例》要求對投保機構行使監督管理權的同時，更可充分地依據市場化原則進行存款保險管理，如及時調整存款保費率、快捷實施早期糾正措施與風險處置等。

其次，存款保險基金公司有利于實現存款保險基金的穩定性與有效性增值。與其他市場化基金一樣，存款保險基金也須實現商業化增值，這既投保機構的訴求，也是存款保險基金公司的重要職責。只是由于特殊的使命指向，存款保險基金公司在運用存款保險基金時首先必須體現安全性原則，同時還要遵循適當的流動性要求以備急時之需。按照《存款保險條例》的規定，除了存放于商業銀行獲取固定利息外，存款保險基金還可投資政府債券、央行票據、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券，同時還可以進行股權與基金投資。看得出，風險類的證券產品以及金融衍生品等都不在存款保險基金的投資范疇之內。數據顯示，去年存款保險基金專戶共歸集保費329.9億元，實現利息收入11億元，而在存款保險基金公司成立后，今后可能會加大權益類產品的戰略布局，以更穩定地實現基金增值。

再次，存款保險基金公司有利于實現對存款人權益更充分與更厚實保護。存款保險基金“取之于市場、用之于市場”，當銀行因擠兌而出現危機或破產清算時，存款人可以從存款保險基金公司獲得最高50萬元的有限賠償，而據央行披露的信息，在我國存款賬戶中，存款在50萬以下的賬戶數量占全部存款賬戶的99.50%，這就意味著目前的償付限額可以為全部投保機構99.50%的存款人提供全額保護;而從國際對比來看，美國、印度、巴西、比利時、阿根廷、西班牙、加拿大、英國全額被保險存款賬戶占全部存款賬戶的比例分別為99.00%、98.00%、98.00%、96.00%、95.00%、94.00%、87.50%和70%，我國99.50%的全額保障賬戶比例顯然處于較高水平。不僅如此，50萬元的賠付限額大約相當于我國人均GDP的7.7倍，而且根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平，賠付限額今后定會繼續調高。退一步說，對于存款人而言，50萬元的賠付限額也不是絕對的上限，存款人還可以依法從存款保險基金公司對投保機構清算財產中另外受償。

第四，存款保險基金公司可以實現對賠付能力的持久性與改良性強化。存款保險基金公司的注冊資本為100億元，唯一出資人即股東是中國人民銀行，其得到的是國家信用背書的強大支持，這也就是說存款保險基金公司并不會因為銀行的大規模破產而被拖進泥潭，而且這種結果的概率幾乎為零，存款保險基金公司賠付能力的持久性與強大性也就由此鑄就。同時，存款保險基金投資的是無風險資產，其穩定增值以及由此強壯的賠償能力同樣不容置疑。以此觀之，作為一種物理存在，存款保險基金公司賦予的是存款人充足的信心與信任，徹底杜絕的是因存款擠兌而引爆的金融風險傳遞，最終扎牢的是金融安全的鐵柵欄。

最后，存款保險基金公司有利于實現對金融資產更高效與更優化重組。存款保險不是單純的出納或“付款箱”，按照“權責對等、激勵相容”的市場化原則，在運用存款保險基金對投保機構進行風險處置的同時，存款保險基金公司還可依法對有問題的投保機構予以接管。一方面，當問題投保機構出現時，在盡可不進行破產清算的前提下，存款保險基金公司會優先考慮通過并購、重組等方式處置問題投保機構，因此動態判斷，隨著存款保險基金公司的成立，未來銀行業的并購定會增多;另一方面，像美國等發達國家銀行破產已經屢見不鮮，雖然截止目前為止國內只有海南發展銀行、包商銀行等少數機構發生了破產與接管，但隨著未來銀行數量的越來越多，金融市場開放口徑放大所形成的更殘酷競爭，“銀行不能倒”的現象在我國將成為歷史，特別是如同城商行、農商行以及村鎮銀行等這些不良資產率較高、盈利能力較弱且融資功能式微的金融機構都很可能在存款保險基金公司的作用下成為優化重組的對象，國內銀行業自我出清與新陳代謝能力因此被充分激活，金融業抗御風險的功力也會隨之顯著增強。

值得指出的是，組織的創新往往會伴隨著制度與機制創新的接踵而至。《存款保險條例》雖賦予了存款保險基金管理機構早期糾正和風險處置職能，但卻并未明確存款保險基金管理機構擔任金融機構接管和清算組織的職能。法律缺乏對存款保險基金管理機構在風險處置中明確的職責分工，容易導致存款保險基金管理機構相關處置安排需要與金融監管部門“一事一議”，直接制約了存款保險基金管理機構功能的發揮。因此，伴隨著《存款保險法》的出臺，對于問題投保機構的風險處置需要從時間、路徑、權責與職能上給予存款保險基金公司進一步的明確與強化。

還要注意的是，《存款保險條例》對風險處置觸發機制的描述以定性為主，規定當金融機構出現違法經營、嚴重危及自身穩健運營或損害存款人、投資者合法利益等風險情況時，監管部門可采取接管或撤銷等處置措施，但對于各類風險的處置缺乏一套可行的定量觸發標準和及時的響應與啟動程序。從金融穩定理事會的24個成員實施的存款保險制度看，不少國家盯住的是問題金融機構資本充足率，即當資本充足率低于2%時，機構立即啟動處置程序，觸發情形的投保機構要在90天內限期實施自救，避免出現拖延處置的傾向。這些成功嘗試值得我國參考借鑒。