WTO改革的諸邊協(xié)定模式探究

譚觀福

摘要：“協(xié)商一致”和“一攬子承諾”的決策機(jī)制使得多邊貿(mào)易體制陷入僵局。通過諸邊協(xié)定模式迂回推動WTO改革是較為現(xiàn)實的選擇。如今要增加《WTO協(xié)定》中的諸邊貿(mào)易協(xié)定幾乎沒有可能，開放式諸邊協(xié)定是現(xiàn)階段推進(jìn)WTO改革最好、最可行的模式，WTO體制外的諸邊協(xié)定能否進(jìn)入WTO體制取決于大國之間的博弈。具有高度開放性的開放式諸邊協(xié)定最大限度地降低了“搭便車”問題的負(fù)面影響，但忽視了發(fā)展中成員的利益，缺乏民主正當(dāng)性。WTO成員對于通過諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革仍有分歧。

關(guān)鍵詞：WTO改革;WTO決策機(jī)制;諸邊協(xié)定;《信息技術(shù)協(xié)定》

被譽為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國”的WTO如今面臨前所未有的挑戰(zhàn)。自2001年啟動的多哈回合談判至今僅達(dá)成了一項多邊貿(mào)易協(xié)定——《貿(mào)易便利化協(xié)定》，多邊談判已經(jīng)處于停滯狀態(tài)。WTO貿(mào)易規(guī)則供給不足，已經(jīng)滯后于全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。美國一再阻止上訴機(jī)構(gòu)成員的任命，上訴機(jī)構(gòu)在2019年底將徹底停止工作，WTO“皇冠上的明珠”——WTO爭端解決機(jī)制將“黯然失色”。WTO規(guī)則不能約束貿(mào)易大國。美國公然違反WTO規(guī)則發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，其他成員也針對美國的單邊貿(mào)易措施采取了反制措施。WTO成員之間的大規(guī)模貿(mào)易摩擦嚴(yán)重挑戰(zhàn)了WTO的權(quán)威和公信力。面對種種危機(jī)，WTO亟待進(jìn)行與時俱進(jìn)的改革，主要WTO成員也都提出方案呼吁WTO規(guī)則的現(xiàn)代化改革。多邊貿(mào)易體制陷入僵局的制度原因是什么？諸邊協(xié)定模式是否有可能推進(jìn)WTO的現(xiàn)代化改革？開放式諸邊協(xié)定模式有哪些制度優(yōu)勢，又可能面臨哪些障礙？WTO成員對于諸邊協(xié)定模式的立場是什么？對這些問題的探討關(guān)涉WTO的未來。

一、 WTO決策機(jī)制困境使得多邊貿(mào)易體制陷入僵局

1. 協(xié)商一致和一攬子承諾原則的制度內(nèi)涵。協(xié)商一致原則是WTO通過決議的程序性規(guī)則，也是WTO規(guī)則談判的基本原則。協(xié)商一致意味著只要沒有WTO成員正式提出反對意見，該項提議就獲得通過。缺席或棄權(quán)本身被推定為同意，并不影響共識的達(dá)成。同樣地，任何一個WTO成員，無論是貿(mào)易大國還是小國，理論上都對WTO的決議擁有否決權(quán)。協(xié)商一致原則可以確保即便是最弱小的成員，也不會被貿(mào)易大國所忽視，體現(xiàn)了國家主權(quán)平等原則。根據(jù)《WTO協(xié)定》第9.1條，“除非另有規(guī)定，否則如無法經(jīng)協(xié)商一致作出決定，則爭論中的事項應(yīng)通過投票決定”。WTO確立了“協(xié)商一致”為主，“票決一致”為輔的決策模式。WTO票決一致包括了“全票通過”和“多數(shù)票通過”兩種機(jī)制，多數(shù)票通過包括四分之三多數(shù)票和三分之二多數(shù)票。自WTO成立至今，全票通過機(jī)制尚未被付諸實踐，多數(shù)票通過機(jī)制在WTO談判實踐中也非常罕見，WTO更多地采用“協(xié)商一致”的決策機(jī)制。

與“協(xié)商一致”原則緊密聯(lián)系的是“一攬子承諾”原則。一攬子承諾意味著所有WTO成員對所有議題進(jìn)行協(xié)商，并且必須同時接受所有議題。在達(dá)成一致意見之前，達(dá)不成任何協(xié)議。多邊談判必須選擇全部成員的最大公約數(shù)議題，這注定只能是一個狹小的議題組合。一攬子承諾是協(xié)商一致原則的自然延伸，意在防止多邊貿(mào)易規(guī)則的碎片化，也防止了后加入WTO的成員的“搭便車”行為，維護(hù)了多邊貿(mào)易體制的完整性和統(tǒng)一性。

2. 多邊貿(mào)易體制的僵局。在實踐中，協(xié)商一致和一攬子承諾原則導(dǎo)致了多邊貿(mào)易體制發(fā)展的停滯，現(xiàn)有的多邊規(guī)則制定模式陷入了空前的困境。將全部議題捆綁在一起談判的做法使得WTO無法就單個議題進(jìn)行循序漸進(jìn)、各個擊破的談判，削弱了WTO應(yīng)對新議題的能力。當(dāng)WTO成員無法對所有議題達(dá)成共識時，談判的議題將被削減。被縮減的議題并非不重要，而恰恰是亟需WTO予以關(guān)注的領(lǐng)域。隨著WTO成員的不斷增多，成員利益的多元化也增加了討價還價的成本，要求所有成員對協(xié)定的全部內(nèi)容達(dá)成共識極為困難。一攬子協(xié)定原則無法解決成員之間的重大分歧和利益分化，由此導(dǎo)致了多邊談判的低效率。協(xié)商一致和一攬子承諾原則也無法實現(xiàn)保障WTO內(nèi)的民主和決策正當(dāng)性的制度目標(biāo)。在WTO體制內(nèi)，成員之間勢力失衡的事實導(dǎo)致不同成員對決策結(jié)果的影響力不均等。協(xié)商一致達(dá)成的談判成果很可能并非全部成員真實的意思表示。發(fā)達(dá)成員更有能力影響談判，發(fā)揮影響力抵制不符合其利益的共識，并換取其所希望的共識。協(xié)商一致原則難以剔除貿(mào)易大國的影響力。

WTO決策機(jī)制在運轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了上述一系列問題，制約了WTO的效率和多邊談判的進(jìn)展，使得多邊貿(mào)易體制陷入僵局。那么，在WTO改革中是否仍需要堅持協(xié)商一致原則？2018年11月，美國白宮官員指責(zé)中國作為WTO成員“行為不端”，表示考慮把中國“開除”出WTO。倘若不堅持協(xié)商一致原則，WTO將成為美國推行貿(mào)易霸凌行徑的工具。包括中國在內(nèi)的眾多WTO成員希望在堅持WTO核心價值和基本原則的立場上，推動WTO進(jìn)行與時俱進(jìn)的改革，協(xié)商一致的精神不能丟。在此背景下，通過諸邊協(xié)定模式在某些議題取得突破從而迂回推動WTO改革是較為現(xiàn)實的選擇。

二、 諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革的可行性分析

當(dāng)前學(xué)界對于諸邊協(xié)定沒有一個規(guī)范統(tǒng)一的概念。從締約方的數(shù)量來看，諸邊協(xié)定的締約方是WTO全體成員的一部分，因而諸邊也被稱為“小多邊”。諸邊協(xié)定通常只針對單一議題進(jìn)行談判，而且僅僅拘束接受它的成員。根據(jù)與WTO的關(guān)系的不同，可以分為WTO體制內(nèi)的諸邊協(xié)定和WTO體制外的諸邊協(xié)定，而WTO體制內(nèi)的諸邊協(xié)定包括封閉式諸邊協(xié)定和開放式諸邊協(xié)定。

1. WTO體制內(nèi)的諸邊協(xié)定。

（1）封閉式諸邊協(xié)定。在現(xiàn)行WTO框架下，諸邊協(xié)定是指《WTO協(xié)定》第2.3條規(guī)定的諸邊貿(mào)易協(xié)定，列于《WTO協(xié)定》附件四，目前只剩下《民用航空器貿(mào)易協(xié)定》和《政府采購協(xié)定》。諸邊貿(mào)易協(xié)定只對接受的成員產(chǎn)生拘束力，構(gòu)成WTO協(xié)定的一部分，并適用WTO爭端解決機(jī)制。這類諸邊協(xié)定是一種排他的、封閉式的諸邊協(xié)定，不適用最惠國待遇原則。根據(jù)《WTO協(xié)定》第10.9條，某一貿(mào)易協(xié)定如果要獲得附件四中的諸邊貿(mào)易協(xié)定地位，只能通過協(xié)商一致的方式作出。而對于諸邊貿(mào)易協(xié)定的刪除，部長級會議即可作出決定，并無協(xié)商一致的要求。《WTO協(xié)定》對附件四中的諸邊貿(mào)易協(xié)定采取了“嚴(yán)進(jìn)寬出”的態(tài)度，旨在抑制新協(xié)定的產(chǎn)生。在多邊談判停滯不前的現(xiàn)實下，要增加《WTO協(xié)定》附件四中的諸邊貿(mào)易協(xié)定幾乎沒有可能。

（2）開放式諸邊協(xié)定。以《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）為代表的是開放式諸邊協(xié)定。這類諸邊協(xié)定充分利用了WTO的基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)定的談判、達(dá)成和運行都在WTO體制中完成。開放式諸邊協(xié)定的參與方只有部分WTO成員，但協(xié)定的結(jié)果在最惠國待遇原則的基礎(chǔ)上適用于所有成員，具有了利益外溢的性質(zhì)。其他WTO成員可以不參加談判，也可以反對，但反對不影響談判的繼續(xù)進(jìn)行，談判達(dá)成的結(jié)果在適用的時候不歧視。開放式諸邊協(xié)定是一種臨界數(shù)量協(xié)定，它將談判參與方在相關(guān)領(lǐng)域的貿(mào)易權(quán)重作為協(xié)定的生效要件。WTO部長會議允許WTO成員嘗試多邊以外的方法制定貿(mào)易規(guī)則，不過由于部分WTO成員對通過諸邊方式制定貿(mào)易規(guī)則的方式持保留意見，開放式諸邊協(xié)定在《WTO協(xié)定》中仍沒有明確的法律地位。開放式諸邊協(xié)定明顯不同于《WTO協(xié)定》附件四中的封閉式諸邊協(xié)定，可能是現(xiàn)階段推進(jìn)WTO改革最好、最可行的模式。ITA的擴(kuò)圍談判已經(jīng)完成，《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》（EGA）是另一項正在談判中的開放式諸邊協(xié)定。

2. WTO體制外的諸邊協(xié)定。在WTO體制外達(dá)成的諸邊協(xié)定的典型例子是《反假冒貿(mào)易協(xié)定》（ACTA）和《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA），該類協(xié)定的談判尚未通過法定程序納入WTO框架內(nèi)。談判中的TISA沒有得到WTO成員的廣泛同意，也沒有WTO秘書處的介入，談判相對封閉。TISA文本借鑒了GATS的布局形式和原則，并涵蓋了GATS的關(guān)鍵條款。TISA的部分參與方（如歐盟）明確表達(dá)了將其多邊化的意圖，TISA的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容也都與GATS一脈相承，TISA在將來仍有可能進(jìn)入WTO體制。TISA要實現(xiàn)多邊化可以借鑒ITA的模式，通過達(dá)成臨界數(shù)量協(xié)定的方式修改參與方的《服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表》，進(jìn)而將談判成果依據(jù)最惠國待遇原則適用于所有WTO成員。不過，推動國際規(guī)則談判的主要動力仍是大國。美國并不希望TISA多邊化，中國于2013年申請加入TISA談判卻遭到美國的阻撓。國際經(jīng)貿(mào)格局的變化使得既有的多邊貿(mào)易規(guī)則不符合美國的國家利益，因而美國奉行“美國優(yōu)先”的外交政策。以TISA為代表的諸邊協(xié)定能否進(jìn)入WTO體制取決于大國之間的博弈。

還有一種觀點將區(qū)域貿(mào)易協(xié)定界定為諸邊協(xié)定。雖然這兩類協(xié)定在成員數(shù)量上具有相似性，但二者的法律依據(jù)不同。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律載體，雖然為WTO規(guī)則所允許，但并非WTO框架下的協(xié)定，因而不屬于WTO改革討論的范疇。

三、 開放式諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革的優(yōu)勢與障礙

1. 開放式諸邊協(xié)定的優(yōu)勢。ITA的核心內(nèi)容是信息技術(shù)產(chǎn)品的關(guān)稅削減，每一個參與方的關(guān)稅削減將被納入其關(guān)稅減讓表中。根據(jù)GATT1994第2.7條，成員的關(guān)稅減讓表是GATT1994第一部分的組成部分。由此，參與方的關(guān)稅削減承諾基于最惠國待遇原則適用于所有WTO成員。開放式諸邊協(xié)定的非參與方也能從關(guān)稅減讓所創(chuàng)造的貿(mào)易機(jī)會中獲益，可在一定程度上減輕對諸邊協(xié)定的擔(dān)憂。“諸邊約束多邊受益”的處理方式堅持了作為國際貿(mào)易基石和整個WTO體系基礎(chǔ)的最惠國待遇原則在多邊貿(mào)易體制中的固有地位。

當(dāng)ITA參與方達(dá)到了信息技術(shù)產(chǎn)品90%的全球貿(mào)易量時，協(xié)定才生效。90%的臨界數(shù)量的界定由WTO秘書處提供。臨界數(shù)量的要求與國際貿(mào)易義務(wù)的契約性有很大關(guān)系。WTO是一個成員驅(qū)動的國際組織，在WTO框架下貿(mào)易爭端的最終解決取決于爭端方都同意的方案。對于臨界數(shù)量協(xié)定，當(dāng)某一產(chǎn)品貿(mào)易的主要成員都加入了該協(xié)定，則非參與方在該協(xié)定項下并不享有實質(zhì)利益，與參與方不存在契約關(guān)系，理應(yīng)不妨礙協(xié)定的生效。開放式諸邊協(xié)定對最惠國待遇原則的堅持導(dǎo)致了非參與方的“搭便車”問題，但將臨界數(shù)量作為協(xié)定的生效要件最大限度地降低了“搭便車”問題的負(fù)面影響。開放式諸邊協(xié)定具有高度的開放性，對新成員的加入始終表示歡迎，調(diào)整的范圍也不斷擴(kuò)展。目前以ITA為代表的諸邊協(xié)定議題局限于工業(yè)制成品貿(mào)易的關(guān)稅措施，但未來可能拓展至服務(wù)貿(mào)易和非關(guān)稅措施。EGA下一階段的談判將針對環(huán)境服務(wù)和非關(guān)稅壁壘展開。高度開放性使得此類諸邊協(xié)定能夠與時俱進(jìn)地推進(jìn)貿(mào)易自由化的發(fā)展。

2. 開放式諸邊協(xié)定的現(xiàn)實障礙。不過開放式諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革仍面臨一定的現(xiàn)實障礙。從ITA和EGA的談判實踐來看，參與方主要是發(fā)達(dá)成員，發(fā)展中成員對開放式諸邊協(xié)定的參與意愿并不高。“臨界數(shù)量”的生效方式使得諸邊協(xié)定的規(guī)則制定權(quán)牢牢掌握在具有相關(guān)貿(mào)易利益的貿(mào)易大國手中，發(fā)展中國家只能成為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的被動接受者。發(fā)達(dá)成員發(fā)起諸邊協(xié)定談判的主要目的在于提高其具有競爭優(yōu)勢的部門或產(chǎn)品的貿(mào)易自由化程度，而發(fā)展中成員在這些領(lǐng)域并無緊迫的貿(mào)易利益，因而對相關(guān)議題的談判缺乏動力。

一攬子承諾原則要求所有議題“打包”談判，導(dǎo)致了談判方在多邊談判中進(jìn)行“議題交換”的結(jié)果，發(fā)展中成員往往依賴于議題交換。在多哈發(fā)展議程中，發(fā)展中成員希望通過議題交換的方式將烏拉圭回合談判中作出的利益讓步爭取到相應(yīng)補償，不過最后只能無果而終。開放式諸邊協(xié)定的談判方式放開了一攬子承諾的要求，談判的內(nèi)容通常僅限于某個特定議題，參與方無法利用其他議題的談判與該議題進(jìn)行交換。如此，開放式諸邊協(xié)定忽視了發(fā)展中成員的利益，缺乏民主正當(dāng)性，也有悖WTO保證發(fā)展中成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨。而多哈回合談判達(dá)成的《貿(mào)易便利化協(xié)定》之所以能取得成功，很大程度上是因為給予了發(fā)展中成員充分的“特殊與差別待遇”。在《貿(mào)易便利化協(xié)定》項下，發(fā)展中成員不僅在市場準(zhǔn)入和規(guī)則實施方面享有優(yōu)惠待遇，甚至有權(quán)單方改變承諾。

四、 WTO成員對諸邊協(xié)定模式的不同立場

當(dāng)前WTO成員對于通過諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革仍有分歧。歐盟支持諸邊協(xié)定在WTO現(xiàn)代化改革中發(fā)揮作用。歐洲理事會于2018年9月發(fā)布的《WTO的現(xiàn)代化》概念文件中指出，在無法達(dá)成多邊共識的領(lǐng)域，積極支持和推進(jìn)諸邊談判，談判應(yīng)繼續(xù)向所有成員開放，并將其結(jié)果在最惠國待遇的基礎(chǔ)上適用;探討修改WTO協(xié)定的可行性，以便制定新的包含一系列諸邊協(xié)定的附件4b，這些協(xié)定在最惠國待遇的基礎(chǔ)上適用，可通過簡化程序加以修訂。

美國對諸邊協(xié)定模式態(tài)度模糊。2018年5月美國對進(jìn)口汽車和零部件發(fā)動232調(diào)查后，歐盟曾提議在WTO框架下達(dá)成一項由多國參與的針對汽車行業(yè)的諸邊協(xié)定，以共同削減汽車關(guān)稅。但美國并沒有意愿參與這樣的規(guī)則談判，最終美歐之間也未能在汽車行業(yè)方面達(dá)成共識。由于開放式諸邊協(xié)定是一種臨界數(shù)量協(xié)定，協(xié)定的生效往往要求參與方的貿(mào)易量達(dá)到一定規(guī)模，而美國這一貿(mào)易大國對諸邊協(xié)定的消極態(tài)度無疑阻礙了諸邊協(xié)定的達(dá)成。印度、南非等發(fā)展中成員依然堅持多哈發(fā)展議程，反對諸邊協(xié)定模式。多哈回合已經(jīng)名存實亡，諸邊協(xié)定模式成為了一種過渡性的全球治理機(jī)制。

對于新興商業(yè)領(lǐng)域的規(guī)則制定，中國同意志同道合的部分WTO成員在充分考慮發(fā)展中成員意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索，最終形成多邊規(guī)則。這也暗含了中國認(rèn)可開放式諸邊協(xié)定模式。中國加入了ITA，參與了ITA擴(kuò)圍談判，中美在談判中達(dá)成的諒解大力推動了擴(kuò)圍談判的成功。未來在電子商務(wù)領(lǐng)域，WTO成員也可以采取開放式諸邊協(xié)定的談判模式。中國的電子商務(wù)發(fā)展異軍突起，中國在電子商務(wù)領(lǐng)域具有重大的貿(mào)易利益，因而這一領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則的達(dá)成自然離不開作為關(guān)鍵數(shù)量成員之一的中國的參與。

五、 余論

WTO面臨前所未有的挑戰(zhàn)，協(xié)商一致和一攬子承諾的決策機(jī)制使得多邊貿(mào)易體制陷入僵局。雖然多邊主義是全球治理的最優(yōu)實踐，但諸邊主義是次優(yōu)的務(wù)實選擇。在當(dāng)前形勢下，要增加《WTO協(xié)定》附件四中的諸邊貿(mào)易協(xié)定幾乎沒有可能。以ITA為代表的開放式諸邊協(xié)定是現(xiàn)階段推進(jìn)WTO改革最好、最可行的模式。以TISA為代表的WTO體制外的諸邊協(xié)定能否進(jìn)入WTO體制取決于大國之間的博弈。

開放式諸邊協(xié)定“諸邊約束多邊受益”的處理方式堅持了最惠國待遇原則在多邊貿(mào)易體制中的固有地位，將臨界數(shù)量作為協(xié)定的生效要件最大限度地降低了“搭便車”問題的負(fù)面影響。但開放式諸邊協(xié)定忽視了發(fā)展中成員的利益，缺乏民主正當(dāng)性。從《貿(mào)易便利化協(xié)定》的成功經(jīng)驗來看，諸邊協(xié)定的談判應(yīng)更加包容，為發(fā)展中成員爭取“特殊與差別待遇”。

電子商務(wù)、國有企業(yè)、競爭政策、投資保護(hù)等都可能成為諸邊談判中的議題，但這些議題目前仍存在較大爭議。只有當(dāng)各成員對相關(guān)的議題具有一定共識時，諸邊談判才能實際展開。就電子商務(wù)而言，美國要求跨境數(shù)據(jù)自由流動，歐盟主張數(shù)據(jù)保護(hù)，而中國關(guān)注傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)購物，各方分歧巨大。WTO成員對于通過諸邊協(xié)定模式推進(jìn)WTO改革也有分歧。從長遠(yuǎn)來看，由于現(xiàn)行WTO體制未對諸邊談判設(shè)定相應(yīng)規(guī)則，諸邊協(xié)定的增多可能對多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。諸邊協(xié)定通過“一事一議”的方式進(jìn)行談判可能導(dǎo)致規(guī)則的碎片化。通過諸邊協(xié)定模式制定規(guī)則只是WTO規(guī)則制定的補充形式，多邊貿(mào)易體制仍是基礎(chǔ)。

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