鄉村振興與新型城鎮化協同發展路徑
——基于供給側結構性改革視角

姜 凌

（安慶師范大學經濟與管理學院，安徽安慶246133）

一、問題的提出

城鎮化是人類社會不斷發展的必然趨勢，城市的集聚效應、協同效應、分工效應、規模效應對經濟增長產生了巨大的推力[1]。改革開放以來，具有中國特色的城鎮化建設取得了巨大的成就。國家統計局2017年1月20日公布的多項宏觀經濟數據顯示，城鎮常住人口79 298萬人，城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為57.35%[2]。在這一過程中，無數農民從土地中解放出來，進入城市，成為第二、第三產業的勞動力，在增加收入的同時，為經濟增長創造了較好的人口條件，各行業不同程度地從人口紅利中獲益。斯蒂格利茨曾多次表示，美國的高科技與中國的城鎮化將是深刻影響21世紀人類發展的兩大主題。

但是，中國城鎮化在取得重大成就的同時，也逐漸暴露出一些深層問題。中國是一個農業大國，《國家新型城鎮化規劃（2014一2020年）》指出，城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑[3]。然而在傳統的城鎮化進程中，“三農”問題并未得到較好的解決，甚至產生了新的矛盾。首先，農民雖然已經不再受土地的束縛，但并沒有成為真正意義上的“市民”，由于戶籍管理等相關制度的限制，農民在醫療服務、子女教育、社會保障等方面難以享受和城鎮居民同等待遇，這就形成進城農民既無法真正融入城市生活，又不愿意回到農村的尷尬局面。勞動力的身份并未隨著地理遷移而變化，僅僅在空間上實現城鎮化，因此也被稱為“空間城鎮化”。其次，隨著大量農民進入城市，常年缺失青壯年的農村地區留下的是老人、婦女與幼兒，不平衡的人口結構不僅使農業產業化難以開展，造成了較為嚴重的社會問題。再次，由于農村人口結構日益畸形，農業與其他產業之間的對接成本越來越大，農業生產無法形成規模，農業服務業不夠規范，農產品進入城市的成本增加，農業漸漸割裂。最后，農民進城在帶來低成本的勞動力的同時，對現有的城市居住與休閑空間、公共服務資源帶來了巨大的壓力。并且由于農民難以融入城市，造成勞動力的供給出現時間上的較大波動。可以說，中國傳統意義上的城鎮化不但沒有解決好農村問題，甚至在一定程度上導致了鄉村的邊緣化和空心化，這一階段的城鎮化是城鄉發展不平衡的城鎮化，是農業與其他產業割裂的城鎮化，是低質量低水平的城鎮化。2017年10月18日，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，發揮農民主體作用，堅持城鄉融合發展以及人與自然和諧共生，走因地制宜、循序漸進的發展道路。這意味著城鎮化的成果要全民分享，城鎮化要與鄉村振興協同發展，比翼齊飛。

二、鄉村振興與新型城鎮化協同發展的機理

（一）城鎮化進程中鄉村衰落的直接原因——供給要素單向流動引致的產業割裂

1984年，國務院放寬農民進鎮落戶限制和建制鎮設置標準后，縣域經濟不斷發展，鄉鎮企業層出不窮。空間上毗鄰農村的小城鎮發展在一定程度上促進了農村經濟增長，農民生活改善。但是，在市場配置資源的機制下，小城鎮的發展遠遠趕不上大中城市的發展增速，城鄉差距逐漸拉開，各項供給要素迅速向大城市集中，農村、農業、農民被相對忽略。這和城鎮化與新農村建設雙輪驅動的現代化進程目標脫離。供給要素的單向流動具體表現為：

1.勞動力涌向大中城市。如果說傳統城鎮化最突出的表現是人口從農村向城鎮移動，那么2000年之后人口移動終點直接指向了大中城市，導致農村常住人口年齡結構失衡。根據國家統計局的數據，2002年中國21 044個建制鎮中僅有1 069個鎮區人口大于3萬，占總數5.08%，更有24.7%的建制鎮人口低于2 000人[4]。2006年，國務院發展研究中心“推進社會主義新農村建設研究”課題組在全國范圍內進行了調查，共涉及17個省（市、區）、20個地級市、57個縣（市）、166個鄉鎮、2 749個村莊。結果顯示，僅有25%的農村還有40歲以下的勞動力,有效耕地面積無法容納大量農業人口，傳統農業產出低下，農民收入難以支撐生活，因此農村勞動力大批量的向城市轉移[5]。

2.資本向大城市集中。隨著青壯年勞動力大量從農村向城市移動，農村里留下的幾乎都是老人和幼童，農業生產的規模化難以實現，農業服務業無法有效開展。對于資本而言，向高回報地區流動是基本規律，農村人口結構不平衡，缺乏有效需求，農村市場變得吸引力不足，資本遠離農村是市場邏輯使然。

3.城市空間規模擴大背后的耕地遞減。在城市化進程中，城市擴張速度不斷加快，尤其是大中型城市的空間擴張更是驚人。北京城市實驗室（Beijing City Lab,簡稱BCL）對1980年和2010年中國地級以上城市的城鎮建設用地面積進行統計分析后，發現六成以上的城鎮建設用地面積翻倍，有19個城市的面積甚至翻了五倍以上，其中京津冀、長三角和珠三角正是城市擴張程度較為顯著的區域[6]。城市空間不斷擴大的背后，農村耕地逐年減少，中科院地理資源所區域農業與農村發展研究中心2012年發布的《中國鄉村發展研究報告》顯示約1.14億畝農地荒廢[7]。

傳統城市化使得勞動力、土地等供給要素持續向城市集中，這些要素的缺失讓農村在經濟增長中逐漸邊緣化，和制造業升級、服務業的發展相比，農業現代化目標的實現變得困難重重，農業與國民經濟發展呈現“割裂”的局面。如圖1所示

圖1 供給要素單向流動引致產業割裂（城鄉二元經濟）

穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設，是統籌城鄉發展的兩個重要方面，要把兩者結合起來，使之“成為我國現代化進程的雙輪驅動”。城鎮化與新農村建設是不可分割的整體，經濟增長不能僅僅是城市規模的增大、城市經濟的發展，忽略農村與農業發展的城鎮化只能是畸形的城鎮化。

（二）鄉村振興與新型城鎮化協同發展的動力機制——在城鄉融合與產業互動中實現供給要素的自由流動

1.鄉村振興與新型城鎮化協同發展的前提——產業互動與城鄉融合

新型城鎮化是我國城鎮化發展的新的起點，也是城鎮化發展到一定程度的必然要求。新型城鎮化是城市與農村共同發展的城鎮化，是產業融合與互動的城鎮化。和前一階段的城鎮化進程相比較，新型城鎮化堅持城鄉融合發展，用產業互動破解發展難題。

事實上，自人類進入大工業時代之后，各大產業間已經開始自發地進行互動與融合：農業產成品進入工業生產流程，以原材料、輔料等形式成為工業的輸入，經加工制造后成為工業產成品，通過服務業中的商貿流通業進入市場，最終實現價值增值。但是，由于城市對供給要素的聚集效應，供給要素向大中城市流動，供給要素的流失造成農業現代化程度相比其他產業嚴重不足，直接導致了產業結構不平衡，城市與鄉村的空間邊界形成了無形的壁壘，伴隨著城市服務業日益創新，高端制造業不斷升級的同時，農業產業化目標實現困難增大。表1是2016年我國三個產業發展的基本情況，可以看出，農業對國民經濟的影響較為微弱。農業的滯后發展，農民收入不足，自然難以聚集供給要素，各種要素資源的缺失進一步導致農村經濟落后，無法與其他產業對接融合。

表1 2016年我國第一、二、三產業結構（根據國家統計局2016年度數據整理）[8]

農業落后、農村荒蕪、農民貧困已經成為阻礙民族復興的重大問題。過去，解決這一問題的主要方式是“工業反哺農業”[9]，即在大力發展工業的前提上，通過公共財政支農等具體途徑對農村進行扶助。然而，實踐證明這種方法難以持續地發揮作用。換言之，鄉村振興不能把農村排除在外，它需要現代化的農業及其釋放出的對各類要素的吸引力，在此基礎上，突破城鄉的空間鴻溝，建立科學的產業體系，實現現代農業與其他產業的互動。

2.鄉村振興與新型城鎮化協同發展的關鍵——供給要素在城鄉間自由流動

如前所述，相對落后的農業導致供給資源向其他產業傾斜，同時造成農村衰落與城鎮化動力的不足，破解之道在于發展現代農業，實現城鄉融合與產業互動。一方面，提高農業現代化與產業化水平的過程中，在市場機制作用下，回報率高的地區將對要素資源產生巨大吸引力，勞動力、資本等供給要素必然向農村有效流動。另一方面，回流的人口在提供勞動力資源的同時，必將進一步催生農產品加工、農產品配送、農業旅游以及圍繞著人力資源再生而發展的商貿流通、教育、醫療等產業發展，實現產業融合。

圖2 鄉村振興與新型城鎮化協同發展機理

依照以上假設，解決農村發展的關鍵就成了如何引導供給要素回到農村。均衡理論認為，當要素不斷向大城市集中后，在城市的要素供給和需求將在動態中趨向平衡。由于信息具有滯后性，要素短期內依舊向著曾經高回報的區域流動，平衡很容易被打破，此后要素的供給將逐漸超越需求，要素價格面臨下降的可能性，要素將尋求有著更高回報的區域。供給要素從城市到農村的流動并非不可能，而造成以往要素流動方向的單一性的根源恰恰是人為設置的各種要素管理機制。均衡理論的實現前提是自由市場，要素只有在自由流動的情況下，才可能配置到最合適的地方。現階段應該從供給側入手，讓供給要素自由流動，與產業發展形成良性互動，推動城鄉協同發展。

三、供給側結構性改革助力城鄉協同發展的路徑

鄉村振興與城鎮化質量提高的關鍵在于產業融合與互動，建立科學的產業體系，推動農業現代化。通過供給側結構性改革，推動農業發展中供給資源的調整，是鄉村振興與新型城鎮化建設協同發展的可行路徑。

（一）促使農民轉型為新型勞動力

新型城鎮化的重要特征是“人”的城鎮化[10]。農民進入城市務工，沖破產業邊界限制，不再局限于農業勞動者的身份，然而其生活質量的提升仍然無法脫離農業戶籍的桎梏，在工作機會、福利保障、公共服務等基本權利方面遠遠低于城鎮居民所獲得的待遇。造成這一扭曲現象的重要原因是戶籍管理制度以及社會保障制度、公共服務體系難以適應經濟發展的要求。

1.繼續推動戶籍制度改革

進一步深化戶籍制度改革，讓戶籍僅僅成為身份的證明和所有人自然屬性的標識。將綁定在戶籍制度的教育、醫療、社會保障、公共服務等權利剝離出來，提高勞動力的生活質量，推進勞動力的自由流動，使其在最合適的勞動崗位發揮作用，最大限度地激發勞動力的潛能。

2.鼓勵商業資本進入農村社會保障市場

戶籍制度的改革還必須著力解決社會保障問題，如養老保障、醫療保障、失業保障等。現階段，距離覆蓋全社會的社會保障體系完全建成依然存在相當距離，在政府不斷完善社保系統建設的過程中，可以引導商業資本進入農村社保市場，為農業勞動力的釋放提供保障基石。

3.整合城鄉一體化社會保障體系

勞動力在市場配置資源的機制作用下自由流動是其發揮最大效用的前提，要保證其自由流動，就要破除勞動力身后的一系列地域束縛，社會保障必須擺脫城鄉限制，實現無差別服務。在“互聯網+”時代，充分利用大數據技術打造突破空間局限的社會保障平臺，是整合城鄉一體化社會保障體系的重要手段。

4.統籌分配公共服務資源

教育支出、醫療支出是勞動力成本結構中不可忽視的組成部分，由于經濟發展的局限性，出現了此類公共服務資源在城鄉地區分布不平衡情況。面對鄉村振興與城鎮化協同發展的要求，公共資源必須做到城鄉統籌分配，營造無差別社會氛圍。改革財政、稅收政策，促使社會資本注入相關領域，在資源投入時尋找政府投入與市場化之間有效的平衡點。

（二）充分發揮土地資本作用

新型城鎮化過程，實質上是對傳統農業進行產業化改造，將農民從土地上解放出來，變成城鎮居民的過程。在新型城鎮化建設中，伴隨著勞動力的自由流動，土地這一供給要素的優化配置，也成為亟待解決的問題[11]。

1.整合農業用地

如前所述，農業產業化是農業現代化的主要途徑之一，分散的土地資源是無法實現農業規模化、產業化的。如果能將千家萬戶獨自經營的土地集中起來，進行整合，通過產業化生產，實現規模效益，益處多多。首先，集中化生產能大量使用農業現代化機械，降低成本，提升農業產出；另外，集中式生產有利于基于大數據技術的農業商業化平臺的作用發揮，有效解決農產品的供需平衡問題；最重要的是，集中式農業生產能解放大量農業人口，促進農業勞動力的工業化轉移。這種方法的主要實現途徑是鼓勵資本下鄉，有效盤活土地資產。在此過程中，要注意商業資本的終極目標是獲取回報，因此政府要提供政策條件，保證資本能合理合法地獲取經濟回報，吸引更多社會資本下鄉。

2.盤活用足土地資源

我國社會保障制度明確了農民的失業保險與社會救助體現為土地保障，作為一種重要供給要素，土地的資產性得不到有效體現，要將土地從原始生產資源轉化為資產，必須完善土地承包法規，規范土地流轉市場，將承包權的效用發揮到最大化。

3.開展農村土地綜合治理

我國農村地區土地由農地和建設用地以及荒地組成，宅基地是建設用地中出現亂象較多的領域，主要表現有違規建房、證件不全、私搭亂建等。在產業聚集發展代替小農經濟的同時，以集體建房、集中居住的形式告別原有的農戶分散生活的方式，將富余的宅基地轉化為耕地，提高土地資源的利用率，解決宅基地使用的各種糾紛，創建和諧鄉村。

（三）加快農村金融體系改革創新

鄉村振興與城鎮化的協同發展的前提是產業間的融合與互動，而產業融合與互動的條件是農業實現現代化，農業現代化離不開資金的助推[12]。

1.改革財政資金投入機制

金融市場化是長期的發展過程，必須對相對落后的農業切實加大財政資金的持續投入。在保證“三農”優先、向“鄉村振興”傾斜的前提下，實現財政資金投入機制的改革，充分發揮農業農村部的統籌作用，整合各層級、各行業財政資金，防范資金供給出現沖突，發揮政府的引導作用，撬動更多資金投向現代農業，建全農村金融擔保系統，發揮杠桿作用，為更多資金流向“三農”提供堅實保障。

2.推進農村金融體系產權多元化

隨著金融市場化的不斷深入，金融主體越來越多元化。要鼓勵社會資本進入農村金融市場，讓農業資金供給方式更豐富，農村金融體系更多元。在此過程中，要考慮到社會資金的目的是獲取經濟回報，必須建立合理的利益鏈接機制，在強調社會責任、發揮社會效益的同時，實現經濟效益。

3.建立農村金融風險防范系統

和實體產業相比，金融業本身就潛伏著較大的風險性，而農業生產由于受氣候、地形、季節等因素影響，也存在著不穩定性。這就使得農村金融的風險比其他領域更為突出。在金融助推鄉村振興的進程中，建立全方位多層面的風險防范系統格外迫切[13]。政府應在宏觀層面統籌規劃，加強頂層設計，進行戰略級風險預警，加強銀保合作、銀擔合作，引入農業期貨、期權等避險金融模式，防范和化解農業金融風險。