PPP融資不規范行為研究

白琳

【摘 要】近幾年來，我國政府和社會資本合作（PPP）模式推進深入、發展迅猛，但是其快速發展過程中也存在一些不規范行為，例如：一些地方采用固定回報、兜底回購、明股實債等方式包裝PPP項目，借PPP名義進行變相舉債融資，增加了地方政府性債務風險。如何用好PPP，避免走向融資誤區引發了社會廣泛的關注。本文作者通過閱讀國內關于PPP融資的相關文獻，綜合整理了PPP融資不規范行為的各種表現及其負面影響，分析成因、提出切實可行的解決方案，以維護PPP市場的良性發展。

【關鍵詞】不規范行為；固定回報；明股實債；兜底回購；最低收益；BT

一、PPP融資不規范行為表現

（一）固定回報

在實際操作中，固定回報條款是普遍存在于政府付費型或補貼可行性缺口的PPP項目。其較為典型的模式為采用單純成本加成或者補回報率缺口等。而無論采用何種模式，經常體現在PPP項目合同之中的條款內容就是：政府根據社會資本的投入，按照確定的回報率（如資本金部分按照資本金回報率、融資部分按照融資利率）向社會資本付費。

采用成本加成模式時，無論績效考核的優劣，均據實核算成本同時加上約定的回報率來計算應付費用。這種情況下，付費不與績效關聯，違背PPP項目“風險共擔”的管理理念。與此之外，上海濟邦投資咨詢有限公司總裁徐玉環認為即使成本加成模式的回報率是通過競價方式產生，也并非是績效付費，其實質依舊是成本加成，只不過回報率因為競爭的壓力而略微低一些。

采用補回報率缺口模式時，如果核算項目收入及項目支出未達到約定回報率水平的，政府補足差額至約定回報率水平，以此核算政府可行性缺口補貼額度。

（二）明股實債

明股實債，即名義上是股權，實際上卻是債權的安排，主要是指在形式上投資人以股權的方式對目標公司進行投資，但在實際上卻包含了還本付息等約定，其實質是一種債權債務關系。在實際操作中，多發生于基金或金融機構作為社會資本中標的存量PPP項目中。其一般表現為在股東協議或者經營合同中，政府或者代表政府的融資平臺承諾會在一定期限內向社會資本方逐年支付固定費用或者固定價格來回購股權，來滿足社會資本方收回資本金和投資回報的要求，能夠達到“旱澇保收”的效果。

真正的股權投資是風險投資，因為存在風險，社會資本方就會挑選好的項目，認真做好投資、建設和運營的全過程，努力做到降本增效；通過“明股實債”安排，社會資本方是債權投資，將項目的風險又轉嫁到政府方面，社會方承擔的風險極小，無論其是否達到合同約定的績效指標，都沒有相應的懲罰措施，達不到對社會資本的激勵作用，同樣也違背PPP“風險共擔”的理念。

（三）最低收益

在PPP項目中，由于基礎設施建設的投資大、建設期及回收期較長以及PPP融資結構和成本問題等原因，PPP項目存在較大風險。政府為降低社會資本承擔的項目風險，吸引投資，通過協議的形式向社會資本承諾最低收益的擔保，即：如果社會資本方運營PPP項目的收益低于最低收益的標準，社會資本方可以要求政府方對于低于標準的部分給予補償。這是合理合法的。本文所稱不合理的最低收益是指并非合理的商業風險分擔，即政府承擔的是收益保障而非收入保障，一字之差，差的是成本風險的承擔與績效考核。根據上海濟邦投資咨詢有限公司總裁徐玉環的研究，現在PPP項目的最低收益保證設置越來越精巧，將競價得出的回報率拆分成固定回報率和浮動回報率，其中固定部分的回報率實際上是無風險回報率，且回報率水平已達到市場能接受的水平；極小部分的浮動回報率和績效考核關聯，而就固定回報率這一部分實質上已構成了不合理的最低收益保證。在實際操作中，這種設定過高最低收益的情況，會導致政府承擔沉重的財政負擔，造成地方政府性債務風險，社會資本缺乏運營管理的積極性和動力，形成反向激勵。

（四）BT模式

對于BT是否屬于PPP的范疇，業內專家存在爭論，但BT在絕大多數行業屬于禁止的范疇，其容易被認定為購買工程的融資行為，屬于違規舉借政府性債務。中建政研信息咨詢中心PPP專家委員會投融資組組長王樹海認為BT與PPP最重要的區別在于是否風險共擔。

PPP模式下，融資主體是項目公司，政府不對社會資本進行回購；且PPP加入社會資本對于項目的專業化運營，使得項目整個生命周期的運營成本降低了，實際上提高資產的運營效率，真正實現了“公私合作、利益共享、風險共擔”。

但在BT模式下，社會資本方要求政府在一定時間內（一般為建設完成后）進行項目回購，先期由社會資本墊資，期滿后社會資本方撤資，由政府為項目籌集資金并負責運營。政府只是延緩付費時間，沒有起到緩解財政壓力的作用，也沒有實現長期的風險共擔，整個項目的運營和經營風險最終完全由政府承擔。

（五）違規擔保或承諾

政府方在PPP項目融資過程中是否應該提供擔保或承諾及若提供采用何種方式同樣也是一個爭議的問題。普遍認為，當政府為社會資本方提供擔保或承諾，首先會導致社會資本在挑選項目時傾向于風險高、收益大的項目；另外，項目的經營風險轉嫁到政府身上，政府也許會因此承擔過多的或有負債，且若事先未對這些或有負債進行評估，也會導致隱性地方債務風險。所以，《擔保法》規定“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”；《預算法》規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”；2017年六部委發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》財預[2017]50號文），要求地方改正不規范的融資擔保行為及金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

二、PPP融資不規范行為影響

（一）政府承擔更多責任，加大地方政府債務風險

采用成本加成或補回報率缺口的固定回報模式的PPP項目，會導致社會資本有做大成本的動機；所有的PPP融資不規范行為也違背了“風險—收益”的理念，將風險轉嫁于政府，而將受益留于社會資本，這樣不僅達不到降本增效的目的，反而會加重政府的負擔，加大地方政府債務風險。

除了財政支出責任之外，政府還要對于項目質量的優劣、成本支出情況的方面負責，其所帶來的各種不可預料的風險，也是需要政府來承擔，嚴重的話，甚至導致項目提前終止或臨時接管。

（二）績效考核機制失效，項目質量、效率低

當付費與績效考核脫鉤時，社會資本對于提升效率、提高項目質量與服務水平、降低項目成本沒有積極性；績效考核機制失效，項目效率降低、質量下降，對于推動行業發展不利。

（三）政府職能轉變受挫，誘導“監管套利”行為

目前，一些地方政府為了快速、大量地上馬項目，將PPP僅作為融資行為，沒有做好從“參與者”到“監管者”的職能轉變，這樣不僅不能提升公共管理行為，也容易誘發社會資本的“監管套利”行為，形成道德風險蔓延，產生“劣幣驅逐良幣”的局面，對于PPP發展不利。

（四）項目無法依法納入項目庫

目前，國家下發多項文件來遏制PPP融資不規范行為，對于社會資本方而言，若依然存在不規范行為，則可能無法依法納入項目庫，或者即使入庫也將被清庫，屆時政府不再對其提供擔保承諾的債務承擔償債責任，在項目公司破產清算時社會資本方難以基于債權人身份行使相關優先權利。

三、PPP融資不規范行為成因分析

（一）政策法規、制度安排不完善或者政策執行力度不夠

近些年，國務院辦公廳、財政部、國家發展改革委等有關部委相繼下發了文件，對于借PPP項目變相融資行為予以禁止，例如《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）、《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金[2016]32號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等。但是從層級上看，PPP相關的法律層次不高、相互之間存在沖突、銜接也存在問題，缺乏系統的、統馭級別的政策法規和深入的體制機制安排和法制環境。

在有相關政策法規約束的條件下，也有地方政府對于不規范行為后果認識不足、對風險分配的理解不到位，所以對政策的執行力度不夠導致其對于PPP的融資行為存在不規范之處。

（二）地方政府財力薄弱，理念轉變不到位，能力和經驗缺乏

目前，財權向中央靠攏、事權向地方政府下放，地方政府要發展必須自己籌集資金。但是隨著各部委采取手段規范地方政府融資、《預算法》等文件的出臺，政府融資渠道有限，財政收支缺口引發地方政府巨大的融資需求。

為促進項目落地開工，地方政府將PPP異化、泛化為融資工具。與發行地方政府債券相比，PPP項目融資金額較大，能夠滿足地方政府的發展要求；與政府購買相比，其建設時間較長，可將短期支付壓力延展至相對較長的整個合作期內進行支付，平滑當地的財政支付壓力，這在一定程度上可解地方政府的資金瓶頸和燃眉之急。為促進項目落地開工，地方政府只顧眼前問題、不顧后期實施，將PPP異化、泛化為融資工具，而非真正是為了發揮“專業人做專業事”的優勢，提升服務水平及質量等。所以PPP項目目標跑偏，融資被放置在第一的位置上。

另外，PPP模式引入我國的時間尚短，地方政府能力和經驗缺乏，對于PPP的實施自然會有不規范的地方。

（三）社會資本信心不足，追求低風險

PPP項目要求10年以上的合作期限，在這么長時間內，社會資本可能會面臨政府換屆風險以及合作過程中有些政府官員的不作為、亂作為等問題，其無法把控地方政府的財政支付能力與誠信風險，進一步而言，是地政政府對于社會資本的履約保證不夠，導致社會資本信心不足。

此外，資產流動性差，關于PPP的退出機制尚不完善，社會資本擔心承擔套牢風險。社會資本在通過各種手段參與了PPP項目后，基本上通過施工賺取施工利潤，同時采取各種“變通”措施來規避風險，將股權轉換為債權抑或異化為拉長版的BT項目。

（四）金融機構擔保導向融資傳統，項目融資實現難

目前，很多項目不規范或出問題，很大程度上與融資難有關。銀行擔心PPP項目周期長、收益低，存在長期利率變動風險、期限錯配風險，同時，也擔憂政府信用、項目運營等都存在難以控制的風險。在實際融資過程中，容易出現過度依賴政府、大企業，需要項目公司提供額外增信措施。

（四）監管措施不到位

除了政府方、社會資本方的原因外，PPP項目信息披露不完整，監管機構為形成監管合力、監管措施不到位也是PPP融資不規范的成因之一。

總的來說，PPP項目融資不規范的成因有許多，但歸根結底，是政府方與社會資本方的訴求和利益契合，預期相同，能夠達成合作意向。

四、PPP融資行為規范的政策建議

（一）完善政策法規、制度安排，加強政策執行力度

隨著《預算法》、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件的出臺，對于明股實債、固定回報等違規擔保、舉債行為進行了明確的處罰規定，問責了部分地方人員，取得一定成效，但是不少地方仍存在僥幸心理。如果要從更大范圍約束PPP融資不規范行為，首先應該完善相關政策法規，以問題導向加快立法，尤其是類似地方融資平臺等變相融資途徑方面的法律法規。將規范的重點放在“運營”、“風險—收益”和“績效考核”等方面，綜合考慮全過程的運營管理和風險分擔機制，基于績效考核獲得合理報酬。其次，綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規制工具，建構一個立體的、層層遞進、協調互促的PPP規制體系，綜合協調中央和地方的PPP管理機制。最后，應該加大PPP政策執行力度，對違規行為嚴格追究法律責任。

（二）轉變政府職能，加強示范項目的引導示范作用

在PPP項目融資過程中，政府應更加注重對于項目整體的規劃、政策制定和監督職能，而非融資的參與方、擔保方。首先，政府方應該堅持以法律政策為依據進行項目的整體規劃，在保障項目質量的基礎上，對于資金渠道、政策支持方面給予社會資本方支持，保障雙方的利益；其次，根據不同類型的項目，依據實際采取不同的補貼或者付費模式，在做到風險與收益的合理分配基礎上切實保證社會資本的合理收益；最后，政府應該加強對于項目投資、建設和運營各環節的監督作用，對于PPP項目的全過程做到公開透明，加大信息披露力度，對于不公平項目等加強曝光和處理力度。

（三）社會資本信心不足，追求低風險。

首先，應該完善PPP相關配套制度，強化政府的市場、法治和契約意識，明確PPP合作模式中，政府與社會資本分別應該享受的權利和應履行的義務、項目評估和行政審批程序等重要問題，強化法律對于具體問題的限制，提高規章制度的操作性，以此應對換屆、操作不規范的問題，確保雙方遵諾守信、切實履約；其次，將PPP項目的支付承諾納入地方政府部門的預算，為項目費用的支付提供強有力的財政保證，也可以通過類似建立政府違約擔保基金等方式，提高政府信用。通過上述措施增加社會資本對于政府的信賴程度，對于PPP項目的投資信心，促進社會資本積極參與PPP項目，加強競爭。

另外，政府應該建立科學合理的產品服務定價機制，合理確定社會資本在PPP項目中的投資回報率。由于PPP項目時間較長，應該根據PPP項目實施過程實際的物價水平、項目成本變化等及時調整，充分保證社會資本的利益，提高社會資本積極性。但是，在保障社會資本利益的同時，應該合理分配政府方與社會資本方的風險，通過績效考核制度來確定對于社會資本方的付費或補貼。

同時，建立健全PPP項目社會資本的合理的投資退出機制，例如資產證券化。

（四）拓展融資渠道

目前，我國的融資渠道依然較為傳統，應該加快我國金融體系建設，提升融資渠道的多樣性。首先，可以加快債券市場建設，豐富債券種類，擴大債券的融資規模，發揮債券融資期限長、融資成本低等優勢。完善我國金融體系建設，提升項目融資渠道的多樣性。其次，可以將保險行業、基金行業的長期資金進入PPP項目運作，為PPP提供期限較長的資金。第三，可以成立民間資本的擔保機構，改善金融機構傳統的要求債務人提供相應資產抵押及擔保的經營模式。最后，優化傳統金融機構對于PPP項目融資和審批程序，適當調整較為保守的理念，對于PPP項目給予適當的貸款支持。

（五）監管措施不到位

對于PPP項目的監管，可以參照《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）文件，建立財政、發展改革委員會、人民銀行、銀監會、證監會等多部門以及注冊會計師協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對于PPP項目中的融資不規范行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。另外，應該利用各個平臺，提高PPP項目透明度，也便于社會公眾對于PPP項目的監督。通過建立行政方面、行業方面以及社會方面的多層次監管架構，倒逼PPP項目的各個參與方規范行為。

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