關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政體制的淺析

王利

【摘 要】根據(jù)我國的“一級政權(quán)、一級財政”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國五級財政中的最后一級財政，他的主要職責是本地區(qū)的政權(quán)建設(shè)和地區(qū)穩(wěn)定。分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有了農(nóng)業(yè)稅，稅收減少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的事權(quán)自進一步的加大，這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)與財權(quán)的不匹配。現(xiàn)如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總體是比較薄弱，就需要采取切實有效的措施來改善當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)社會，為社會提供公共產(chǎn)品級勞務(wù)的能力。本文通過調(diào)研思考，主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在的問題進行分析和討論。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；財權(quán)與事權(quán)

一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的必要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是在“財政分權(quán)”理論下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是直接的接觸群眾，更能夠了解到當?shù)厝罕姷男枨螅玫臑楫數(shù)氐娜罕娞峁┊a(chǎn)品及服務(wù)，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，因此，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政權(quán)建設(shè)和社會穩(wěn)定提供財力的支持。改革開放以來，1983年以后，中國各地陸續(xù)重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政也隨之逐步建立起來，財政所作為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的執(zhí)行部門，負責組織者鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政的具體工作。

有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的必要性，作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作的政策性、制度性保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理就是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運作的制度性保障，他對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政建設(shè)，鞏固農(nóng)村的色還會穩(wěn)定和政權(quán)建設(shè)都有著積極的意義。

稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅以后，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又發(fā)生了巨大的變化，以前主要以收取農(nóng)業(yè)稅的完成稅收的工作取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅收收入也大大的減少，農(nóng)民們的收入增加，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入減少，財力減弱。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的事權(quán)在職能不斷細化，事權(quán)不斷下移的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)進一步有加大的趨勢，這對造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財權(quán)與事權(quán)的不匹配，且事權(quán)與財政匹配最嚴重的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。因此加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理研究很有必要，對我們了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政級制定對策有積極的意義。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財權(quán)與事權(quán)不匹配

才我國取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鎮(zhèn)的財權(quán)大大的降低，在行政工作不斷細化，事權(quán)有進一步下方的趨勢背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財權(quán)與事權(quán)存在嚴重的不匹配。比如為了加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是沒有相應的財權(quán)支持，財力不夠，有些地方政府為了完成考核指標，先行由施工方墊付資金，進行了基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，但是因為沒有財力的支持，資金不足，引發(fā)了一系列糾紛、矛盾。

（二）財務(wù)預算不完善

在現(xiàn)行財務(wù)預算要求全額預算下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位的預算未能全部納入預算，單位存在很大一部分預算外資金；預算在執(zhí)行的過程中，有些單位在執(zhí)行中沒有嚴格按照預算的用途使用預算資金。

（三）財政監(jiān)督制度不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政監(jiān)督一般是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和紀委進行監(jiān)督，但是由于有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大監(jiān)督流于形式，每年只有人大開會時提及，沒有在日常的工作中進行監(jiān)督。紀委的監(jiān)督也只是在出現(xiàn)問題，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委倒查問題，再行進行調(diào)查。財務(wù)審計也是每年或者每兩年進行一次，由于審計局的人員有限，工作量大，審計過程本來就受限，并且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于審計的整改情況有待考量。

（四）單位的財務(wù)人員素質(zhì)偏低

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政，一般都在比較偏遠，距離市區(qū)有一段的距離，很多的工作環(huán)境比較差，一般留不住有能力的工作人員。長期滯留下來的工作人員一般是素質(zhì)偏低的工作人員。并且，由于工作人員提拔一般遭遇“天花板”，工作人員就會不積極的提升自身的素質(zhì)。同時，一般的財政工作人員是行政或者事業(yè)編制人員，提升一般通過行政提拔，對個人的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求占比不高，就會促使工作人員不注重提升自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

三、改善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中問題的對策

綜上，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中存在著一些問題，對于解決這些問題，筆者提出了以下幾方面的對策：

（一）完善財權(quán)與事權(quán)的劃分機制

對于基層財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，我國應該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層事權(quán)與財權(quán)調(diào)查工作，建立合適的財權(quán)與事權(quán)匹配制度。首相，人大立法保障財權(quán)與事權(quán)劃分的法定性。應當通過立法保障財權(quán)與事權(quán)劃分的法律依據(jù)與效力。人大作為立法機關(guān)，加強立法的審批與執(zhí)行，人大預工委監(jiān)督立法的執(zhí)行，保障財權(quán)與事權(quán)劃分的法定性。其次，通過事權(quán)劃分確定財權(quán)。通過調(diào)查，明確劃分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)包括一般行政支出和基本公共服務(wù)支出，相對這兩方面的事權(quán)相對應的財權(quán)賦予地方政府相應的財權(quán)，并且給予財力的支持，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府完成事務(wù)的操作。最后，通過轉(zhuǎn)移支付保障財力。完善轉(zhuǎn)移支付制度，地方在財力不支持事權(quán)的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度可以用來彌補財權(quán)缺失而沒有的財力，因此，通過轉(zhuǎn)移支付資金，達到財權(quán)與事權(quán)的基本匹配均衡。

（二）完善預算管理

針對很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位編制預算時只考慮單位的日常支出，對于專項支出，缺乏預算。要求單位在編制年初計劃是就考慮下年度的基本情況，對于已經(jīng)預算的事項，納入預算報表，通過預算資金支付相應的款項，對于未納入預算的事項，原則上不予實施。通過上報預算調(diào)整，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)整預算后方可實施，保障預算的完整性。加強日常對預算編制人員的培訓工作，讓預算編制人員及時了解、掌握預算最新動態(tài)。專項資金實行績效管理，全面績效評價專項資金的使用情況，對于績效不合規(guī)的項目，壓縮預算經(jīng)費，對于績效好的項目可以適當?shù)臄U充經(jīng)費，以此引導單位加強預算績效管理，倒逼單位規(guī)范化操作預算。

（三）加強單位財政監(jiān)督

建立健全單位財務(wù)監(jiān)督機制，由鎮(zhèn)人大及紀委發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督的作用，對于及時發(fā)現(xiàn)的問題，及時糾正。單位內(nèi)部工作加強對于經(jīng)濟事項及財務(wù)票據(jù)的審核，對于不完整或者違規(guī)的經(jīng)濟事項退回不予報銷。單位的內(nèi)審部門連同紀檢與人大，發(fā)揮好自身的內(nèi)審工作的作用，單位對于單位內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時的糾正，同事也要注意重視外部審計結(jié)果，積極的做出整改，將審計局提出的問題作為單位的重點事項加以整改，并且，在以后的財務(wù)運行中避免同類問題的發(fā)生。在監(jiān)督檢查的方式方面，可以通過現(xiàn)在的信息系統(tǒng)進行，比如通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一卡通系統(tǒng)監(jiān)督涉農(nóng)補貼資金的發(fā)放情況、通過賬務(wù)系統(tǒng)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政務(wù)系統(tǒng)運行情況、通過支付系統(tǒng)監(jiān)督單位的資金使用情況，監(jiān)督單位是否存在違規(guī)使用資金等。

（四）提高財務(wù)工作人員的素質(zhì)

基層財務(wù)工作者的素質(zhì)直接影響著財務(wù)報告的質(zhì)量，因此提高財務(wù)工作者的素質(zhì)很關(guān)鍵。首先要加強對財務(wù)人員的培訓，通過繼續(xù)教育培訓，財政局通過集中培訓等形式進行培訓，讓財務(wù)工作者及時的了解及掌握最新的財務(wù)知識及技能等。其次，改善現(xiàn)在狀況下對財務(wù)專業(yè)人員的提升方式，將財務(wù)人員的專業(yè)技能最為一項重要的指標來考核，提拔財務(wù)人員。最后，政府要加大財力改善基層的工作環(huán)境與基層工作人員的待遇，讓基層單位能夠留得住人才，這樣才能保障有專業(yè)人員去做這項專業(yè)性的工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隨處于我國財務(wù)體制的最末端，但他直接接觸的就是基層群眾，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾有著直接的關(guān)系，這就要求我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財務(wù)工作者更要做好基層工作，走好群眾路線，保證國家的補貼資金等落實到實處。本文通過基層財權(quán)與事權(quán)劃分、預算的編制的管理、財務(wù)監(jiān)督的執(zhí)行及財務(wù)人員的素質(zhì)方面提出的改善對策，對各級在制定針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政政策及政策的執(zhí)行都有著參考意義，對保障國家基礎(chǔ)財政政策也有著啟示作用。