《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》制定背景探析

鄧小紅

【摘 要】2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）。監(jiān)察法的頒布實(shí)施，掀開了全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)的新篇章。為了更好地理解制定監(jiān)察法的目的和意義，本文擬對(duì)監(jiān)察法制定的背景進(jìn)行探析。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察法；背景；探析

一、問題倒逼

黨的十八大以來，我們堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，反腐敗工作取得重大成就，但這并不意味著我們的反腐敗體制機(jī)制設(shè)置是科學(xué)、權(quán)威、高效的。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的反腐敗體制機(jī)制在相當(dāng)程度上存在反腐敗力量分散、監(jiān)察范圍過窄等突出問題，嚴(yán)重削弱了反腐敗斗爭(zhēng)的政治和社會(huì)效果。反腐敗體制機(jī)制存在的突出問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是反腐敗力量分散，職能交叉重疊。國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)行使反腐職能的機(jī)構(gòu)是比較多的。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對(duì)黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑訴法對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和部門單位開展審計(jì)監(jiān)督，預(yù)防腐敗局則是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌預(yù)防腐敗各項(xiàng)工作，公安、法院、金融等其他有關(guān)部門也在自身職責(zé)范圍內(nèi)依法承擔(dān)反腐的相關(guān)工作。這么多的反腐機(jī)構(gòu)制度安排，看似反腐力量強(qiáng)大，看似職責(zé)也分工明確，然而，在實(shí)際工作中，沒有達(dá)到預(yù)定的效果，既造成各反腐機(jī)關(guān)職能交叉重疊，產(chǎn)生大量重復(fù)勞動(dòng)、增加了反腐敗成本，又帶來紀(jì)法脫節(jié)、信息不暢等問題。比如對(duì)于同一個(gè)案件，由于紀(jì)委和檢察院辦案方式方法和程序有很多不同，不能有效銜接，涉嫌犯罪證據(jù)移送到檢察院后需要重新固定、轉(zhuǎn)化，才能使用，大量工作產(chǎn)生重復(fù)，影響腐敗案件的查處效能。還比如王岐山同志在十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)上的工作報(bào)告里面指出了一個(gè)問題“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”，從數(shù)量來看，還很嚴(yán)重，涉及1.8萬名“黨員”。為什么會(huì)出現(xiàn)帶著黨籍蹲監(jiān)獄的尷尬情形，這就是反腐敗力量分散，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)銜接配合工作不暢造成的。

二是監(jiān)察范圍過窄。以重慶為例，原重慶市監(jiān)委主任陳雍在2018年兩會(huì)期間接受訪談時(shí)說：重慶市國(guó)家監(jiān)察體制改革前監(jiān)察對(duì)象數(shù)量38.09萬人，改革后為129.75萬人，增加91.66萬人，增幅240.6%。從這組數(shù)據(jù)可以看出，以前的監(jiān)察范圍確實(shí)是很窄的。監(jiān)察沒有全覆蓋，就總會(huì)有人心存僥幸、缺乏戒懼。

三是沒有突出黨對(duì)國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。在我國(guó)，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了監(jiān)督對(duì)象會(huì)大量重合。一個(gè)人違反了黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)，由誰首先立案查處？當(dāng)然如果只是違反了黨紀(jì)、政紀(jì)，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接立案查處就行了，不存在誰先的問題，因?yàn)閺?993年開始，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能了。但如果涉及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為，是由檢察院首先立案查處，還是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處？在監(jiān)察法出臺(tái)之前，是沒有明確規(guī)定的，通常的做法是誰先發(fā)現(xiàn)線索就由誰立案查處。這樣一來，行使公權(quán)力的公職人員如果涉及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為，就有可能被檢察院直接立案?jìng)刹槎鞘紫冉邮芗o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查。這樣做其實(shí)弱化了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反腐的政治和社會(huì)效果大打折扣。

諸多問題，都呼喚我們，要進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，要制定監(jiān)察法，以加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。

二、黨中央對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法工作高度重視

制定監(jiān)察法是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)，黨中央對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法工作高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)和十八屆中紀(jì)委五次、六次、七次全會(huì)上均對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、國(guó)家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國(guó)家監(jiān)察立法工作的方向和時(shí)間表、路線圖。黨的十九大明確提出“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”

黨中央對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法工作的一系列指示，有力推動(dòng)了監(jiān)察法的立法進(jìn)程。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三個(gè)省市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。”監(jiān)察法的形成，吸收了大量來源于實(shí)踐的好做法、好經(jīng)驗(yàn)。2016年12月，國(guó)家監(jiān)察體制改革率先在北京、山西、浙江三個(gè)省市展開試點(diǎn)。取得的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要有：

一是整合各反腐敗部門，成立監(jiān)察委員會(huì)，解決了反腐敗力量分散的問題。在改革試點(diǎn)中，他們把原來分散在行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督系統(tǒng)，和人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門整合起來，成立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)跟黨的紀(jì)委合署辦公。

二是通過轉(zhuǎn)隸的方式完成人員組建。他們把人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)。

三是擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。3個(gè)試點(diǎn)省市監(jiān)察對(duì)象共增加160多萬人。這就解決了行政監(jiān)察范圍過窄的問題，真正實(shí)現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

四是積累了留置措施的經(jīng)驗(yàn)。以北京為例，2017年，北京市監(jiān)察機(jī)關(guān)共留置68人，其中，移送司法機(jī)關(guān)42人；留置時(shí)間案均64.3天；留置對(duì)象是比較明確的，就是在調(diào)查貪污受賄犯罪案件過程中，如果已經(jīng)掌握了部分犯罪事實(shí)和證據(jù)，屬于案情比較重大、復(fù)雜，嫌疑人有可能毀滅、隱匿證據(jù)或者逃跑、自殺的，經(jīng)過嚴(yán)格審批可以對(duì)其采取留置措施。

可以說北京市、山西省、浙江省國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)發(fā)揮了“探路者”作用，為在全國(guó)推開提供了可借鑒的“經(jīng)驗(yàn)”，為監(jiān)察法的制定提供了實(shí)踐源泉。

四、國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國(guó)的推開

為了貫徹落實(shí)黨的十九大對(duì)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法作出的新部署，2017年11月，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)有序推開。2018年2月，隨著廣西大新縣監(jiān)察委員會(huì)的成立，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建。

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國(guó)的推開為監(jiān)察法的制定提供了更為廣闊的實(shí)踐源泉。

在黨中央的高度重視下，以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真總結(jié)了北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)的推開，監(jiān)察法終于出臺(tái)，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]鄧聯(lián)繁.從行政監(jiān)察法到國(guó)家監(jiān)察法的三大定位變化[J].方圓，2017（07）