生態補償機制的法治正義思考

潘嘉斌

【摘 要】2012年安徽省與浙江省就新安江流域環境治理啟動國內首個跨省流域生態補償機制試點，備受矚目的“億元對賭水質”最終發展成為橫向生態補償的“新安江模式”范本，并被推廣應用到兩省省內諸多環保問題的解決和國內其他跨流域綜合治理上。在全面依法治國的背景下，以環境正義為出發點和衡量標準，除了算好生態賬和經濟賬，還要算好權利義務的法治賬，通過分析安徽在流域綜合治理的政策和行政行為、結合國內其他地區生態補償機制運行的現狀，反思總結其中的法治正當性價值。

【關鍵詞】生態補償機制；跨流域生態；環境治理；法治正義

自然生態系統的存在是人類文明發展的起源和基礎，其覆蓋范圍有著廣泛性和自然性的特點，非先天形成的行政區劃因其人為性和封閉性，注定無法靠集一省一市之力就可以完成全面的管理和治理工作；也因為各自的地理區位造就的固有環境條件，不同區域的生態稟賦存在先天差異，因此，生態補償機制成為當下各區域探索協調雙贏的共同選擇。生態補償機制也與城市帶、經濟發展走廊的互惠思路相對接，成為跨地區環境治理和生態保護的一種重要表現形式。

生態補償機制指的是，不同區域在共享河湖水域或大氣環境的地理背景下，通過一定時期內的生態監測確定環境狀況，在達到技術標準時由受益方向損失方（通常是下游補償上游）支付相應經濟補償的一套合作體系。其目的在于以經濟利益換取生態利益，以優質生態換經濟發展，迫切需要優良環境的相對發達地區通過轉移支付的方式促使有能力進行生態源頭治理的欠發達地區加強生態保護，來實現可持續發展和區域協調發展的最終目的。

一、生態補償機制理論與現實的發展

生態補償機制由頂層設計和省級部署即中央和地方兩個模塊組成，同時也是宏觀規劃和基層實施這一理論與實踐的結合。

新安江生態補償機制的具體內容為：以流域斷面水質為考核標準，如果經測評，斷面流域水質達到標準，浙江向安徽支付1億元用于流域治理；反之安徽向浙江轉移支付一億元資金。截至2019年，新安江生態補償已進入第三輪，兩省在流域生態補償領域形成的“新安江模式”成為跨流域環境治理乃至全國范圍內改革開放的經典案例。

早在2011年2月，習近平就曾對新安江與千島湖水資源保護工作作出重要批示：“浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路”。2012年安徽與浙江兩省政府達成協議，開展新安江流域生態補償，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金，以實現經濟發展和生態保護的雙贏。

安徽省委省政府也十分重視新安江流域生態補償機制建設的成果轉化和經驗推廣，坐擁長江淮河兩大水系的安徽，為貫徹五大發展理念、建設和諧宜居的美麗安徽，先后出臺了《關于全面推廣新安江流域生態補償機制試點經驗的意見》、《安徽省環境空氣質量生態補償暫行辦法》、《關于全面打造水清岸綠產業優美麗長江（安徽）經濟帶的實施意見》等，致力于通過一線打通一面，完成守護綠水青山的生態攻堅戰。

然而，本著嚴謹務實的態度，我們應當思考生態補償機制是否因高層關注而高舉“治理典范”的大旗可以一路綠燈，暢行環境法治的各環節流域生態補償應當從環境法治角度力求建立日臻完善的科學體系。

二、生態補償機制的法治正義分析

生態補償機制脫胎于經濟學中的產權思想，由環境產權發展而來，是建立在環境資源價值基礎上的生態-經濟互換。流域本身由于其提供自然生態服務功能而具有生態環境價值，其環境容量的稀缺性也決定了其具有一定的環境資產價值（劉玉龍，2011）。我們都知道，一味地放任產權擴大，必然帶來資源過度消耗和公共利益的減損，生態補償就是在限制發展權利的基礎上，加以適當的調整以避免“公地悲劇”，所以生態補償必須要注重公平正義。

（一）生態補償機制的立場正義

分析一個事物的合規性，首先要看它的法律關系。生態補償機制中的客體無疑是可以用于交換的環境權益和經濟權益。然而，經濟權益可以通過貨幣進行量化，環境權益卻難以明確數量質量。皖浙兩省以流域斷面水質為核心評價標準，但這并不意味著流域斷面水質就與環境權益劃等號，畢竟生態環境的優劣不是僅僅靠數據就可以被評判的。

緊接著，參與生態補償的主體更有待商榷，眾所周知，政府的公權力來源于公民權利的讓渡，然而在關乎生存與發展的核心利益上，政府直接成為制定補償方案、實施補償機制的主體，這一點可能是存在權力授予的欠缺和制度設計的缺位的。

（二）生態補償機制的過程正義

過程正義的焦點是政府間區域合作協議的法律效力問題。現實中，各地方政府間的合作完全回避明確政府間區域合作協議的性質，在行政法學學者們仍對行政協議存有爭論的前提下，不給出法治正義的指引，生態補償機制的運行難免會迷失方向。

對于行政協議的定義，有學者認為是行政主體之間為有效地行使國家行政權力，實現國家行政管理職能，明確各自的職責權限而相互意思表示一致達成的雙方行政行為（楊臨宏，1998）。在生態補償機制中，行政協議的屬性并未得到明確，實踐中的皖浙兩省的合作，其實質是地方政府間橫向生態補償的形式，對于性質界定和法律保障還處于滯后階段。

（三）生態補償機制的結果正義

杭州不論是發達程度還是政治地位都要優于上游的黃山，“新安江模式”下的生態補償，最初也是由浙江先提出來的，彼時間下游地區確實飽受惡劣水質之害，上游地區的粗放發展嚴重影響下游群眾的生產生活。而在前兩輪試點中，黃山市實施了整治新安江支流、劃定魚禽禁養區、關閉沿江部分養殖場、叫停網箱養殖等具體措施，從結果上看此時上游地區放棄經濟發展機會，用壯士斷腕的行動換取本區乃至區外的優質生態。

發展的權力是與生俱來的，因天賦人權的基本原則而必須平等和相互尊重，在下游地區得益于政策開放而實現經濟騰飛和產業升級的大背景下，不應由上游地區背負生態養護和修復的歷史負擔，上下游之間的互助應超越民法概念中的相鄰關系，從單一經濟補償向全方位多領域開展合作。

三、跨流域環境治理的思考

縱觀全國各地的跨流域生態補償機制的嘗試，我們在總結成功經驗的同時，也不難發現其中的隱情。針對其中暴露的問題，需要加以改進應對，這才是理論指導實踐的理性思考。

（一）解決跨流域治理主體的資格問題

根據行政行為的劃分標準，可以將政府間的區域合作協議認作是兩個或兩個以上行政機關聯合做出的抽象行政行為——區域合作行政協議是行政機關之間訂立的，但是其內容往往涉及到行政相對人的利益，尤其是專項的區域合作行政協議，其內容詳盡，直接規定了行政相對人的權利義務（張曄2012）。如此一來，生態補償機制即使各行政主體在各自行政區劃范圍內實施的行政行為，其過程可以被納入依法行政的管理和監督軌道。

而更進一步的是，涉及民生的重大決策，應當補充人大的相關決議和授權，這不是僅保證所謂的程序正當，而是從立場正義的角度出發，確保生態補償的天平不向一方傾斜。

（二）明確環境保護契約中參與方間的平等地位

已經運行的跨流域生態補償多數為同級地方政府間橫向的合作，但例如京津冀地區的一體化發展，就無法實現完全的平等，北京的首都地位，潛移默化地將虹吸效應最大化、不由自主地降低輻射帶動的最低值。在環境保護問題上，北京不僅欠著河北的經濟賬，還欠著生態的歷史賬。

因此在環保領域，弱化行政級別，或嘗試由各地政府設立平級的專門性的生態補償運作單位，作為被授權的行政機關或事業單位，負責和其他地區對接、協商、執行生態補償的具體落實。由此一來，可以有效杜絕因級別高低帶來的“以大欺小”、“恃強凌弱”問題。當然最重要的，是在做戰略規劃時，中央層面就不能將生態優質區默認為都市圈的自留地，應消除“后花園”思維，向犧牲發展權利而貢獻出綠水青山的生態區做一定的政策傾斜和重大經濟補助。在認識上擺正位置，在思想上確立平等發展觀是區域生態互助發展的重中之重。

（三）建立生態補償機制的科學評價體系

事實上，在“新安江模式”的盛名之下兩省早先關于水質標準的依據還存在爭議。安徽認為，新安江在該省流域形態為河流，應當按照河流水質標準進行測量；而浙江認為新安江下游的千島湖屬于湖泊型水庫，應執行湖泊檢測標準。兩省的水質評價標準相異直接影響補償的認定，在試點初期，類似問題還有檢測治標不明確、監測內容不能協商一致，缺乏資金保障等。

可見，明確評價標準是對生態補償雙方的鼓勵和保障。居中才能客觀，獨立才能公平，既然中央部委作為牽頭部門為兩省做了牽線搭橋的中間人，也可以并應當居中評判——例如，由中央環保行政部門細化不同斷面點的水質評價標準，發展改革部門評估兩省在經濟發展-生態保護兩方面的正負發展得失，財政行政部門作為轉移支付的出納員按檢測所得的達標報告況決定具體支付金額。由較高一級的行政機關參與裁判可以最大限度的減少生態補償執行過程中的矛盾分歧、避免扯皮，做出公正的、利于兩方的生態補償結論，權力分置、第三方評估的操作也符合公平正義的基本法治原則。

當然，這種評價體系還應當包括監督機制，既要有對參與生態補償的人員的監察監督和紀律檢查，還要有對專項補償資金、生態轉移資金等環保經費進行追蹤的審計監督。因為我們所追求的“新安江模式”不光是一張自然名片，還應當是經得起歷史檢驗的社會治理經驗。

我們欣見，不論是歸結于“新安江模式”的指引，還是得益于黨和國家決策和引導，各地都做出了跨流域生態補償的努力，越來越多的“新安江模式”在跨行政區的流域范圍內落地生根。流域綜合治理通過資源互換、以經濟換空間、以金錢償付生態，不同流域之間可以達到生態共生、共穩、共享，并最終實現流域和諧，這即可以證明流域生態補償可以在探索中不斷完善并被復制推廣。

黨的十八大以來，生態文明步步書寫華彩篇章，建立生態補償機制，已成為建設生態文明的重要制度保障。“新安江模式”下的生態補償理論和實踐將作為根基厚植于生態環境保護的全環節，并指引我們在中國化的跨流域環境治理道路上繼續闊步前行。

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