論政府信息公開條例第8條中不確定法律概念的審查

歐志浩

【摘 要】周某某訴SH市人力資源和社會保障局案（以下稱周案）是關于政府信息公開的一個指導性案件。本文運用規范分析法等方法對周案進行分析研究，對法院的一審二審判決書的爭議焦點進行學理上的分析。主要通過不確定法律概念探討政府信息公開范圍與社會穩定之間的聯系，明晰行政機關與司法機關的權力關系。

【關鍵詞】政府信息公開；社會穩定；不確定法律概念

案情：原告周某某因不服SH市人力資源和社會保障局（下面簡稱人保局）關于職稱的評定，向人保局申請要求公開相關信息。人保局受理后于作出《政府信息公開申請答復書》：根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第八條規定，原告申請公開的政府信息不屬于公開的范圍的決定。

周某某不服，先向SH市人民政府提出行政復議，SH市人民政府經過審查作出維持的行政復議決定。周某某仍不服，于同月向上SH時市區人民政府提起行政訴訟。區人民法院判決撤銷被告的答復，并要求被告重新作出答復。人保局不服，二審SH市中級人民法院判決駁回上訴，維持原判。

本案是關于政府信息公開方面的行政審判案件，判決也歷經反轉，下文主要圍繞判決書中的爭議焦點之一進行討論：

從原告和被告的意見以及判決書來看，爭議的焦點是該案件的評審委員會成員的信息是否是影響“社會穩定”的信息。本案的一審、二審法官對于公開相關信息是否會影響社會穩定的審查存在一定問題。在這種情況下，一審和二審法官與行政機關所主張政府信息披露會危害“社會穩定”的理由直接對立。因此，這些原因不足以危害“社會穩定”，遂不支持行政機關的立場。然而，筆者認為，某些事件是否會危害“社會穩定”的判斷，或者某一時間是否會危害“公共利益”的判斷，現階段的法官在審理過程中到底有多大的審查強度還是一個疑問。針對這一問題，我們從審查范圍以及審查標準兩個角度分析《政府信息公開條例》第8條，因為“社會穩定”是一個相對主觀的概念，也是一個不確定性的學術概念，在實踐中很難掌握其具體的實施標準。

一、審查范圍問題

“社會穩定”作為一個典型的不確定法律概念，在政府信息公開中尤為重要和復雜，對于不確定法律概念的審查強度影響了該案件的主動權掌握在誰的手了，也就是行政權和司法權的分配問題。從學理上來說，不確定法律概念主要分為經驗概念與價值概念。從表面上看，“社會穩定”屬于不確定法律概念中的價值概念。在德國，多數學者認為在使用價值概念的時候，并不只有唯一一個正確的答案的，因為，從法的制定角度上來講，立法者的主觀價值可以被視為授權行政機關在判斷事實是否符合法律時具有一定的自由裁量權。如果法院對這一點進行審查，那實際上它只不過是用法院的主觀價值取代行政機關和人員的價值觀，即使法院也沒有客觀標準。法院的審查不能保證法律得到很好的適用，但行政機關的自由裁量只存在于將事實涵攝到價值觀的過程中，至于事實確定和價值概念時，理論上認為只有一個正確的答案，在此行政機關無判斷余地。公開政府信息是否危及社會穩定這一個判斷，也可能是一個經驗法則，基于此種認識，也可承認行政機關存在判斷余地。①

不確定法律概念審查范圍的問題，實際上是判斷余地適用空間的問題。而判斷余地存在的空間主要存在于兩個方面：一是解釋法律階段，二是行政主體適用法律的涵攝階段。②根據我國臺灣學者翁岳生的觀點，法官作為法律專家，應由法官解釋法律。在這個階段，法官應當享有解釋的優先權，由此可見，在解釋法律階段不存在判斷余地。涵攝階段所要解決的問題才是判斷確定的事實是否符合已經解釋的法律。針對行政機關，在不確定法律概念的涵攝階段又分為兩部分：擁有判斷余地和沒有判斷余地之分。判斷事實是否符合法律，原則上法官對于此問題是可以審查的，因為不確定法律概念仍然是“法律”概念，而非拋給行政機關的法外自由。不確定法律概念在給行政機關授權的同時，也對其進行一定的約束，無論是針對經驗性概念還是價值性概念。但是某些專業領域，行政機關較有優勢與司法機關法院，畢竟司法機關更專注于法律問題，所以應該尊重行政機關的判斷，只有這一部分的涵攝領域判斷領域才有其存在的空間。

對于本案來說，第一，公開組成人員名單是否會危及社會穩定這一問題不屬于解釋法律的層面，而是屬于適用法律的事實涵攝階段。第二，由于該涵攝并不屬于不確定法律概念判斷余地中具有其專業特殊性的部分，行政機關沒有判斷余地，所以法院應該對該問題進行審查。

二、審查標準問題

在行政機關不享有判斷余地的情況下，不確定法律概念具體化應依據其系屬“事實問題”、“法律問題”與“混合問題”之不同，而分別接受法院的相應審查。法院此時所為之審查，采取的是司法審查的一般標準——“合法性審查”與“合理性審查”相結合的標準。換言之，此時，不確定法律概念具體化之司法審查標準和其他法律爭議問題一樣，并不具有任何特殊性。根據我國《行政訴訟法》第6條、第70條之規定，人民法院審查行政案件主要圍繞具體行政行為“主要證據是否充分”、“適用法律、法規是否正確”、“是否違反法定程序”、“是否超越職權”、“是否濫用職權”、“是否顯示公正”等問題展開。

綜合上述的不確定法律概念具體化定性、司法審查標準、司法審查對象三個方面結合得出的結論，尹建國教授認為，在不確定法律概念具體化不存在判斷余地的情況下，我國法院應對具體化行為區別具體情況，針對不同的問題分別采用不同的審查標準：（1）若不確定法律概念具體化行為歸屬為“事實問題”，應進行有限審查。③但是，法院對于“事實問題”形成之程序進行審查，若事實認定“違反法定程序”，應該依法判決撤銷或確認違法。此時，根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的規定，法院對行政機關“事實認定”的審查應局限于“證據是否客觀存在”、“證據是否充分”、“證據是否具有相關性”三個方面。（2）若不確定法律概念具體化行為歸屬于“法律問題”，法院應該進行全面審查。這個在上一小節已經論述，公開該政府信息公開是否會危及社會穩定著一個問題并不單純屬于法律問題。（3）若不確定法律概念具體化被歸屬為“混合問題”，法院應當發揮其司法能動性；對于具有高度專業性、技術性強的問題視為事實問題，對該類問題進行有限審查；對于其他問題，可以主要作為法律問題進行審查。④

適用法律的涵攝階段，也就是將公開政府信息是否正確會危及社會穩定這一個問題應該歸屬于上述所講的事實問題，法律的解釋階段（對社會穩定的解釋）則歸屬于法律問題。所以法院應該對此進行有限的審查。為了在使用不確定法律概念時作出必要的事實認定，必須將這些概念全部分解為事實概念。而這有時是不現實的，法官有時無法徹底完成其歸納的任務。由于他無法認識主導判決的全部事實，至此，他也無能無力。徹底澄清案情在理論上可行，但在事實上是行不通的?；谶@種情況，就不能要求法官對行政機關的判斷做全面的審核。⑤

本案作為政府信息公開為主要內容的一個指導性案件，雖然在一審二審兩個判決中都支持了原告的訴訟請求，但是在某些論證的過程那個中有所欠缺，同時也有一些問題被告行政機關也沒有注意到。本文從不確定法律概念問題進行了對該案件的一些細節問題的論述，基于理論知識的匱乏，僅僅是淺析而已。還有一些問題也沒有展開論述，例如針對公開政府信息是否危及社會穩定這個問題上，如果普通人都能夠判斷的事項，即判斷不需要專業知識，利用常識就能夠進行正確的判斷，那么法官能否對這些事項進行審查呢？公開評審過程是否屬于執法信息和過程信息？行政機關是否濫用職權嗎？這一些列問題也引發人們深思。

【參考文獻】

① 不確定法律概念的審查強度理論—判斷余地理論，由德國學者巴霍夫首先于1955年在提出，他認為行政機關通過適用不確定法律概念獲得了一種判斷余地，即獨立的，法院不能審查的權衡領域或判斷領域；行政法院必須接受在該領域內作出的行政界定只能審查該領域的界限是否得到遵守。

② 翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關系》，載翁岳生《行政法與現代法治國家》，臺灣祥新印刷有限公司1989年版，第96-97頁

③ 王名揚：《美國行政法》，中歐法制出版社1995年版，第685頁

④ 尹建國：《行政法中的不確定法律概念》，中國社會科學出版社，2012年版，307頁

⑤ 【德】迪特里希耶施：《法學理論和憲法意義上的不確定法律概念與裁量》，載于《德國行政法讀本》，于安譯，高等教育出版社，2006年版，第343頁