關(guān)于構(gòu)建河長(zhǎng)制下河道流域化管理的協(xié)同機(jī)制的思考

李思哲

【摘 要】針對(duì)河長(zhǎng)制下省管河道與地方政府以及相關(guān)部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行深入的探索和研究，分析現(xiàn)在管理狀況，以期從流域化協(xié)同機(jī)制的視角為構(gòu)建具有江蘇水利特色的流域化管理的體制機(jī)制創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】河長(zhǎng)制；協(xié)同管理；流域化管理

一、背景

在2016年的12月20日中央全面深化領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合決定發(fā)布了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，這說明了國(guó)家決定把流域治理制度上升到政治層面的高度，這一一定會(huì)為地方行政區(qū)域治理水資源提供科學(xué)的、有力的制度支持。我們認(rèn)為該意見的出臺(tái)，一是對(duì)地方的流域化治理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面的總結(jié)和完善，這是一個(gè)由下向上的關(guān)于水公共事務(wù)治理領(lǐng)域的誘致性制度變遷過程。中央作出全面推行河長(zhǎng)制的決策部署后，江蘇省委省政府也緊接著響應(yīng)發(fā)布了《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，文件中明確規(guī)定了河長(zhǎng)制工作的8項(xiàng)任務(wù)；在《江蘇省河道管理?xiàng)l例》中也已將河長(zhǎng)制納入全面推廣實(shí)行的范圍；同時(shí)文件中還訂定了《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》。全面推動(dòng)河長(zhǎng)制的實(shí)行在江蘇省可謂是“落地見效”。

“河長(zhǎng)制”緣起于跨部門協(xié)同問題，而全面推進(jìn)河長(zhǎng)制的實(shí)施更是將河長(zhǎng)制的這個(gè)協(xié)同機(jī)制真正落到實(shí)處。關(guān)于跨部門協(xié)同，我們簡(jiǎn)單地將其定義為“多元行動(dòng)主體超越組織邊界的制度化的合作行為”，這樣一種合作行為可以發(fā)生在不同的政策領(lǐng)域和行政區(qū)域，具體則表現(xiàn)在不同的決策、執(zhí)行、服務(wù)供給水平上。按照新實(shí)施的《江蘇省河道管理?xiàng)l例》第五條，“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)河道的主管部門。縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)做好河道管理的有關(guān)工作。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的水利工程管理機(jī)構(gòu)，履行法律、法規(guī)規(guī)定和省人民政府賦予的河道監(jiān)督管理職責(zé)。”省直水利工程管理機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)其原本的職能以外，還需要承擔(dān)河道監(jiān)督管理職能，并且在全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施中賦予了更多的協(xié)調(diào)與管轄河道相關(guān)的各市縣間的職能，這需要將原來的單純以工程管理為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛄饔虻牧饔蚧C合管理的模式，這也是《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》中提出的新要求。

從總體而言，流域化治理中的科層式政府協(xié)同機(jī)制具體有三塊內(nèi)容：上級(jí)政府機(jī)關(guān)的協(xié)同、流域（河道）機(jī)構(gòu)的專門協(xié)同以及部門和地區(qū)之間的橫向協(xié)同。從部門的協(xié)同方面來看，聯(lián)席會(huì)議制度則是出現(xiàn)頻率最高的一種協(xié)同的方式。此外，部門之間建立信息通報(bào)制度也是各地加強(qiáng)部門協(xié)同的常見舉措。但是這一類協(xié)作網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)在仍舊處于典型的弱關(guān)系狀態(tài)。這樣一個(gè)協(xié)同過程必須只能從加強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度和密度才能讓凝聚力更強(qiáng)，讓集體行動(dòng)更密切。只有在關(guān)系達(dá)到一定強(qiáng)度和密度時(shí)，信息才能傳播得順滑，成員之間的信任才會(huì)產(chǎn)生和加強(qiáng)。這樣一來不僅僅是潛在沖突可以得到很大程度上的緩解，積極合作亦可以自然地發(fā)生在成員之中。目前就江蘇省的情況而言，由于這種橫向聯(lián)系關(guān)系太弱，在完善河長(zhǎng)制管理碎片化的現(xiàn)象的這個(gè)問題上起到的作用其實(shí)是很小的，所以現(xiàn)在這對(duì)于治理碎片化的作用也是非常有限的。

河道管理實(shí)際部門的有關(guān)管理人員們對(duì)于解決治理的碎片化現(xiàn)狀，大部分還是將希望寄托在依托上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，因此從當(dāng)前我省實(shí)際再看，跨部門協(xié)同的主導(dǎo)模式通常為縱向等級(jí)制協(xié)同，并以權(quán)威為特征。此機(jī)制具有兩個(gè)明顯特征：對(duì)權(quán)威的高度依賴和信息的縱向流動(dòng)。這體現(xiàn)了這個(gè)機(jī)制中權(quán)力是高度集中統(tǒng)一的。而河長(zhǎng)制的全面實(shí)施出發(fā)點(diǎn)，契合了這兩個(gè)基本特點(diǎn)，是希望有效解決了流域（河道）治理部門協(xié)同的責(zé)任和效率困境。

從這些總結(jié)表明，我們希望能針對(duì)河長(zhǎng)制下省管河道與地方政府以及相關(guān)部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行深入的探索和研究，分析現(xiàn)有管理模式在新形勢(shì)下的適應(yīng)性問題，研究協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理以及影響因素，構(gòu)建河長(zhǎng)制下的流域化管理的協(xié)同機(jī)制框架，以期從流域化協(xié)同機(jī)制的視角為構(gòu)建具有江蘇水利特色的流域化管理的體制機(jī)制創(chuàng)新，為水治理體系建設(shè)和水治理能力的提升提供政策建議。

二、構(gòu)建河長(zhǎng)制下河道流域化管理的協(xié)同機(jī)制研究的必要性及緊迫性

（1）研究的必要性

傳統(tǒng)的屬地原則治理方式對(duì)于水資源水環(huán)境治理的外部性、低效率等問題束手無策，而實(shí)行協(xié)同治理是對(duì)于支持水資源水環(huán)境治理的正外部性的擴(kuò)大、阻止跨域水資源水環(huán)境負(fù)外部性的擴(kuò)散的必選項(xiàng)。從屬地治理到協(xié)同治理是跨域水資源水環(huán)境政府治理模式轉(zhuǎn)換的必然，一是從屬地治理到協(xié)同治理是突破跨域水環(huán)境治理行政分割困境的客觀要求；二是從屬地治理到協(xié)同治理是應(yīng)對(duì)跨域水污染負(fù)外部性的必然選擇；三是從屬地治理到協(xié)同治理是破解跨域水環(huán)境治理低效率問題的根本路徑。

（2）研究的緊迫性

根據(jù)中央和省委省政府的要求，全省各地快速行動(dòng)，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，扎實(shí)部署落實(shí)全面建立河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作。相關(guān)各級(jí)工作方案全面出臺(tái)、工作體系已經(jīng)全面構(gòu)建，其他相依的各類方法、規(guī)范、平臺(tái)等也在有條不紊的開展。這只是有了一個(gè)良好的開端，但正真要將所有指標(biāo)全部落實(shí)、所有目標(biāo)全部細(xì)化并逐步達(dá)成，今后的任務(wù)更加艱巨，涉及的面將更廣，牽涉的各方的利益將更深入，需要盡快從全局的高度，系統(tǒng)的角度就做好頂層設(shè)計(jì)，需要盡快完善各類體制機(jī)制。

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（1）對(duì)當(dāng)前河長(zhǎng)制相關(guān)研究的文獻(xiàn)述評(píng)

河長(zhǎng)制開始于2006年江蘇無錫應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻事件。2007年5月底，太湖爆發(fā)“藍(lán)藻事件”，以太湖為主要水源的無錫市自來水發(fā)出惡臭，當(dāng)?shù)叵萑胧飞虾币姷沫h(huán)境危機(jī)中。濃重異味彌漫大街小巷，群眾涌入商場(chǎng)搶購(gòu)純凈水與食品物資。客運(yùn)站擠滿急欲逃往鄰近城市的旅客，市內(nèi)謠言四起。環(huán)保部門隨后對(duì)此作出回應(yīng)，無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)既有自然因素，也有人為因素。因此事，對(duì)于河湖治理的問題引起了國(guó)家中央，以及各個(gè)環(huán)保部門，水利部門，管理部門的高度重視，“河長(zhǎng)制”由此而來。2007年8月江蘇省無錫市最早提出了河長(zhǎng)制的構(gòu)想。河長(zhǎng)制是指各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人可以作為轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長(zhǎng)，河張主要工作是負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)。河長(zhǎng)制從地方試點(diǎn)到全國(guó)推行的整個(gè)過程下來已經(jīng)推行十幾年了，從治理的成效上來看，河長(zhǎng)制抓住了治污的重點(diǎn)，是“水污染治理困局的一劑良藥”，目前也獲得了水清岸綠的良好社會(huì)效益和生態(tài)效益。河長(zhǎng)制作為一個(gè)圍繞行政區(qū)域與流域水資源管理與保護(hù)的治理創(chuàng)新制度，引起多方面的討論也是情理之中的。根據(jù)對(duì)目前的文獻(xiàn)的研究，我們總結(jié)出了三個(gè)方面的內(nèi)容：形成、成效、對(duì)策。

第一，河長(zhǎng)制形成的研究。主要有這幾個(gè)方面的研究結(jié)論。一是根據(jù)環(huán)境保護(hù)法，探索河長(zhǎng)制依據(jù)的法律條款，然后分析其法律短板，并提出了完善河長(zhǎng)制的環(huán)境法方面的措施。二是總結(jié)各地河長(zhǎng)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)制的運(yùn)行有一定困難，應(yīng)加強(qiáng)高層的法治教育、促進(jìn)河長(zhǎng)制的法治化建設(shè)。三是運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)，得出“河長(zhǎng)制”的優(yōu)缺點(diǎn)——河長(zhǎng)制綜合考慮了地方權(quán)力組織的具體結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的環(huán)境要素，加速了具有中國(guó)特色的環(huán)境制度的變化遷移；但從反面來講，這個(gè)制度在一開始就是用來短期應(yīng)急用，因此有短期性和應(yīng)急性，在發(fā)展這個(gè)制度的過程中要注意趨利避害，揚(yáng)長(zhǎng)避短。

第二，河長(zhǎng)制實(shí)行成效的研究。這方面的研究由實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界兩種不同的觀點(diǎn)構(gòu)成。首先是實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)——代表官方觀點(diǎn)的的水政管理者、行業(yè)以及媒體工作者認(rèn)為河長(zhǎng)制值得肯定。在他們的觀點(diǎn)中，河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了“河長(zhǎng)上崗，水質(zhì)變樣”，具有巨大的實(shí)踐意義與實(shí)用價(jià)值。而學(xué)術(shù)界則對(duì)河長(zhǎng)制的長(zhǎng)久性提出了質(zhì)疑。以跨部門流域化治理的角度來分析，河長(zhǎng)制存在協(xié)同能力薄弱、組織結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)責(zé)不明確問題。同時(shí)，問責(zé)機(jī)制不健全、人民群眾參與度很低等一系列問題，導(dǎo)致河長(zhǎng)制雖然是一種流域水資源管理的創(chuàng)新型制度，能在短期內(nèi)取得一定的收益，但并不能成為治水的長(zhǎng)效長(zhǎng)安的機(jī)制，很多地方仍然存在明顯的缺陷。

第三，河長(zhǎng)制的對(duì)策研究。從對(duì)策上來說，主要是抓根，也就是了解河長(zhǎng)制的內(nèi)涵、運(yùn)行的過程。有資料表明，探索“河長(zhǎng)制”的本質(zhì)發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制的價(jià)值在于“治河先治污，治污先治官”。因此，河長(zhǎng)制應(yīng)科學(xué)地量化評(píng)估指標(biāo)，健全問責(zé)機(jī)制，建立社會(huì)參與機(jī)制，制定河長(zhǎng)制法律規(guī)定，轉(zhuǎn)變政府治理觀念。

總體而言，現(xiàn)在河長(zhǎng)制已經(jīng)從地方試點(diǎn)到中央頂層設(shè)計(jì)并走向了全國(guó)推行實(shí)施，已經(jīng)成為實(shí)務(wù)界和理論界的研究焦點(diǎn)。但從現(xiàn)有的研究成果來看，存在四個(gè)明顯問題：一是研究對(duì)象大部分為個(gè)體案例研究，尚未突破個(gè)案形成一套具有普遍性的河長(zhǎng)制理論體系。二是研究方法只注重定性研究，已有的研究從河長(zhǎng)制的形成、出現(xiàn)的困境以及措施進(jìn)行了很深入地定性描述，但對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施結(jié)果的定量研究的資料卻寥寥無幾。三是研究的角度狹隘，僅僅拘泥于經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)角度，在政治學(xué)、公共管理學(xué)院等多學(xué)科的交叉研究上匱乏。四是研究主體很單調(diào)，大部分都是以政府水資源行政部門為主，研究成果多為工作性調(diào)研報(bào)告或工作總結(jié)，成果內(nèi)容主要是對(duì)河長(zhǎng)制的價(jià)值分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（2）對(duì)于協(xié)同治理的研究文獻(xiàn)評(píng)述

協(xié)同治理是后工業(yè)化進(jìn)程中環(huán)境治理策略的現(xiàn)實(shí)選擇，它通過多元化治理機(jī)構(gòu)、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)以及多元化治理方式，緩解了環(huán)境治理的尷尬、解決了傳統(tǒng)治理模式中“碎片化”、“分裂化”的問題。國(guó)外相關(guān)研究以及實(shí)踐較我國(guó)有很大的借鑒意義，具體而言，對(duì)協(xié)同治理方面的研究可以從以下三個(gè)方面展開。

第一，協(xié)同治理主體的研究。這方面研究沿著從單一治理主體向多主體協(xié)同治理演化。孔茲（Koontz）等人通過流域協(xié)同管理和土地管理中的實(shí)例檢驗(yàn)，分析了治理主體特別是政府角色，以及這些角色在協(xié)同合作中所發(fā)揮的作用。練星碩（2017）認(rèn)為政府起主導(dǎo)作用，企業(yè)、環(huán)保NGO和公民個(gè)人多個(gè)分散的群體一同參與治理的這種協(xié)同治理的方式有效提升了了政府的河流治理工作的效率，這個(gè)方式調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量，不僅僅只有政府一己之力負(fù)擔(dān)這份工作，而是有社會(huì)多方面的力量參與治理，這種情況下就達(dá)成了“局部利益之和大于整體利益”的目標(biāo)。

第二，協(xié)同治理的內(nèi)容的研究。中國(guó)的環(huán)境治理實(shí)踐主要有兩個(gè)挑戰(zhàn)，一是多方面利益如何平衡，而是治理路徑細(xì)分的現(xiàn)實(shí)。學(xué)者們認(rèn)為協(xié)同治理可以為實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的整體性解決提供理論指導(dǎo)。如幸紅（2014）以廣東跨界水污染糾紛處理為具體研究對(duì)象，分析跨界水污染糾紛產(chǎn)生機(jī)理，建立地方政府間的長(zhǎng)效協(xié)同治理機(jī)制。卓成霞（2016）從區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從區(qū)域公共政策的協(xié)同制定等方面構(gòu)想了地方政府防治大氣污染的協(xié)同治理機(jī)制。

第三，協(xié)同治理的模式的研究。這方面的研究主要圍繞制度協(xié)同、主體協(xié)同以及內(nèi)容協(xié)同等方面展開。劉偉忠（2012）認(rèn)為協(xié)同治理未來的趨勢(shì)與作為主要依重于制度的重構(gòu)，在協(xié)同治理體制變革方面，主要在于邁向多層次治理體制、建構(gòu)協(xié)同合作機(jī)制、建立整體型政府及發(fā)展多中心治理體制；張宇等（2013）認(rèn)為要提升我國(guó)地方政府與社會(huì)組織的協(xié)同實(shí)效，必須遵循國(guó)情為本、政府主導(dǎo)、漸次推進(jìn)原則，清晰區(qū)分地方政府與社會(huì)組織的職能領(lǐng)域，建立地方政府與社會(huì)組織的互信關(guān)系。劉博等（2016）在新建跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，從初始信任建立機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、績(jī)效監(jiān)控機(jī)制三個(gè)方面，構(gòu)建了PPP模式下新建跨流域調(diào)水工程項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制。

梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外對(duì)協(xié)同治理有了較多的探索。我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)等多方面的協(xié)同管理進(jìn)行了大量的研究。

綜上所述，目前協(xié)同治理已經(jīng)進(jìn)行了大量研究，尤其是隨著我國(guó)生態(tài)問題的惡化，對(duì)于水污染治理、空氣治理等方面研究取得了豐富的成果，這些都為我們的工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而這些成果大多都沒有考慮協(xié)同治理的政策支持問題。針對(duì)水資源的跨界特性和區(qū)域差異，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情下，需要頂層設(shè)計(jì)系列的激勵(lì)和考核政策。因此，應(yīng)當(dāng)有研究將創(chuàng)新性的把河長(zhǎng)制與流域管理結(jié)合起來，提出用協(xié)同手段來進(jìn)行管理，從而有效提高河道水資源管理水平。