福利經濟學視角下的城鄉低保一體化建設

南彥君

【摘 要】本文主要基于福利經濟學的相關理論，分析城鄉低保一體化建設的合理性，進而得出實現低保制度的“城鄉統籌”將有助于提高我國的社會救助水平、縮小我國社會成員收入分配差距，我國必須加快城鄉低保一體化建設的步伐，以促進消除城鄉二元制結構的結論。

【關鍵詞】最低生活保障制度；城鄉一體化；福利經濟學

一、引言

克雷頓·奧爾德弗（Clayton.Alderfer）提出的ERG理論認為人們如果要進一步滿足更高層次的需要前提是要滿足較低層次的需要。而最低生活保障制度作為社會救助的“主干”，滿足了人民衣、食、住等方面的基本生存需要。同時，最低生活保障制度（以下簡稱“低保”）作為精準扶貧的重要手段和措施，對我國的脫貧扶貧工作有著至關重要的積極作用。但是，由于我國一直以來普遍存在的城鄉二元結構，我國的低保制度呈現碎片化，救助范圍和救助水平都存在巨大的差異，舊福利經濟學之父庇古（A.C.Pigou，1877～1959年）認為國民收入越均等，社會福利越大，而我國低保制度的分割式管理顯然不利于社會的發展。

自2011年起，我國開始推行城鄉低保制度一體化建設，時至今日，我國的北京、上海、浙江、江蘇、廣東、天津等省市、自治區、直轄市的城鄉低保一體化都取得了可喜的成果，但不可否認的時，實現全國性的低保一體化建設，還有很長的路要走。

二、城鄉低保一體化建設的必要性

（一）城鄉低保制度各自的發展歷程

城市低保制度1993年在上海起步。截至1998年底，全國600個城市、1242個縣已建立最低生活保障制度，共有332萬人得到最低生活保障救濟。為進一步規范城市低保制度，1999年10月1日國務院正式實施《城市居民最低生活保障條例》使城市低保制度建設步入規范化、法制化軌道。目前，截止2017年10月，我國城市最低生活保障制度救助人數為13105228人，城市最低生活保障累計支出為5126722.7萬元，基本實現“應保盡保”的政策目標。

農村低保制度起步較慢，2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》）頒布，農村低保制度開始進入規范化軌道。目前，全國農村低保保障人數為40690650人，農村最低生活保障累計支出8455006.7萬元，發展也比較穩定。

（二）庇古的福利經濟學思想在城鄉低保一體化中的體現

舊福利經濟學之父——庇古認為：國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。他主張通過最適度的配置生產資源來使國民收入實現最大化，使社會經濟福利最大化。也就是說如果能夠增加國民收入，社會資源能夠實現合理最優配置，社會福利將會加大，同理，社會救助也適用這一定理。

根據《中國民政統計年鑒2017》的數據顯示，2016年農村最低生活保障平均標準為3744.0元/人·年，也就是312元/人·月。而城市最低生活保障平均標準為494.6元/人·月，即5935.2元/人·年。另外，1999年10月1日國務院正式實施《城市居民最低生活保障條例》和2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》對城市和農村低保對象的保障內容卻作了差異化的規定：對城市居民，除了必要保障外，還適當考慮水電燃煤費用及未成年人的義務教育費用確定”。而對于農村居民，僅有基本保障。由此可以看出城市低保人員比農村低保人員享受所享受的保障范圍要大。

同時我們也應該注意到，雖然城市低保救助水平較高，但同時近幾年我國一直強調的脫貧攻堅主要指的是農村扶貧，多年來我們抓的扶貧工作都是指農村扶貧。城市脫貧未納入國務院扶貧小組工作。因此城市貧困問題也值得引起我們的重視。

由于我國最低生活保障制度實行城鄉分制的模式，不能同時兼顧城鄉低保人員，造成城鄉低保資源分配不均，阻礙了我國社會救助事業的發展，并且嚴重影響了社會福利水平的提高，不利于和諧社會的建設。只有將城鄉低保合并治理，才能統一城市和農村低保的救助水平以及救助范圍，是城鄉低保制度均能享受到國家政策的支持。

（三）補償原則在城鄉低保一體化中的體現

在比較兩種不同的狀態的過程中，如果受益者能夠補償受損者的損失從而使他們至少與在原來狀態中同樣好，那么一個既定社會從原有狀態轉變到新狀態將會導致經濟福利的改善。

同樣的道理也適用于社會救助，在城鄉低保一體化狀態下，城市低保人員可以享受到國家帶給農村貧困人員的一系列優惠政策，而農村低保人員可以享受到與城市低保人員同等的救助水平和救助范圍。當然，這些政策的施行需要一定的物質基礎，我國低保基金主要來源于稅收收入。雖然會是一部分人的利益受損，但也起到了調節收入分配差距的作用。根據2017年的《中國統計年鑒》顯示，2016年中國居民的收入分配差距依然較大，縮小收入分配差距依然是一項重要任務。所以，城鄉低保一體化也可以起到均衡收入差距的作用，根據補償原則，可以認為城鄉低保一體化制度是必要的。

（四）社會福利函數在城鄉低保一體化中的體現

社會福利函數是表達社會福利水平和對此水平發生影響的各種因素之間的關系式。一個社會根據某種價值標準，將其成員個人得到的效用（即福利）加權，總合在一起，即是其社會福利。其式為：

公式中W為社會福利，ai為權數，Ui為各成員的效用。此式的要點在于如何確定這些權數，否則即流于空泛而失去意義。但由于社會價值觀的不同，權數亦不相同，社會福利函數亦有差異。例如柏格森-塞繆爾森社會福利函數、古典效用學派社會福利函數等。在這里選擇的是阿瑪蒂亞·森提出的社會福利函數進行分析。

1977年阿瑪蒂亞·森提出社會福利指數，用基尼系數和人均收入來計算社會福利水平。公式為：

其中，S為社會福利水平指數， 為人均收入， 為基尼系數。可以看出人均收入水平越高，社會福利水平越高。而收入差距越大，社會福利水平越低。如果將這個公式用于計算社會救助水平，可以得出在實施城鄉低保一體化之后，低保人員的人均收入將會提高，收入分配差距將會降低，社會救助水平將會得到很大的提高。

由此可見，城市與農村的扶貧工作都存在著一些問題，如果我國能夠實現全國性的城鄉低保一體化，統一城鄉低保救助水平及救助范圍，將城市和農村的社會救助和扶貧工作統一進行，不僅可以更好的發揮最低生活保障制度的“兜底”作用，而且對于調節我國的收入分配差距也有重要作用。希望我國能夠盡快完成城鄉低保一體化建設，使城鄉二元制消除的進程更進一步。

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