南京市“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺的研究與應用
——以優(yōu)化營商環(huán)境為導向

文/南京市信息中心 綜合處 黃佳

1 引言

2018年5月，國務院辦公廳公布《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，以優(yōu)化營商環(huán)境為目標，覆蓋項目審批全過程、全事項，形成流程統(tǒng)一、環(huán)節(jié)優(yōu)化、審批便捷的工程建設項目管理體系，并借助信用承諾制、代辦制等手段提升政府管理水平和服務意識，最終達成改革總目標[1]。

2 試點工作的思考與項目認知

南京作為國務院工程建設項目審批制度改革試點城市和國家發(fā)改委營商環(huán)境評價城市，為了增強營商環(huán)境優(yōu)化提升的獲得感，在相關部門和技術合作單位的支持下，創(chuàng)新地將“多規(guī)合一”協(xié)同機制和技術服務于營商環(huán)境優(yōu)化，建立“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺。以“多規(guī)合一”的“一張藍圖”為基礎，統(tǒng)籌協(xié)調各部門提出項目建設條件、建設單位落實、建設條件要求，銜接工程建設項目代辦機制，接入征信評估體系，加強工程建設項目審批的監(jiān)督管理和考核評估；在南京市“互聯網+政務服務”建設成果的基礎上，將“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺與現行政務服務審批系統(tǒng)有機結合，形成從事前服務、行政審批到后期監(jiān)管的無縫對接一體化運轉模式；綜合工商、稅務、社保等系統(tǒng)數據、企業(yè)信用和互聯網信息，形成企業(yè)大數據全景信息視圖，為實時監(jiān)測年報數據異常等高風險行為，開展國土空間效率年度評估提供有力支撐。

3 協(xié)同視角下“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺的建設思路

3.1 協(xié)同視角的理論架構

協(xié)同理論認為系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)在功能和結構上的重新組合，會產生新的系統(tǒng)功能和結構，重組后的效應大于各個子系統(tǒng)效應的加總，實現整體價值的最大化[2]。營商環(huán)境優(yōu)化的角度來看，依據協(xié)同理論，“多規(guī)合一”協(xié)同服務以空間治理、企業(yè)服務相關的系統(tǒng)組織運行高效為目標，明確制定各部門職能，通過部門間的業(yè)務嵌入及流程再造，建立協(xié)同運行機制，部門主體能夠相互協(xié)調、相互耦合，獲得協(xié)同效應。

3.2 面向應用的邏輯架構

借鑒協(xié)同理論的相關研究，依托復雜適應系統(tǒng)理論，以實現工程建設審批改革為目標，構建了“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同模型，重點關注各協(xié)同主體之間的利益關系[3]。在復雜的工程建設項目審批過程中，所有的協(xié)同成員和主體都應該圍繞營商環(huán)境優(yōu)化的目標，各自執(zhí)行特定任務，遵守系統(tǒng)內運行規(guī)則及系統(tǒng)外環(huán)境規(guī)則，形成各利益主體之間的循環(huán)流動。“多規(guī)合一”協(xié)同系統(tǒng)通過協(xié)同機制的完善以及自身的適應、反饋、互動等達到系統(tǒng)均衡狀態(tài)。

圖1 “多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同模型

3.3 “多規(guī)合一”協(xié)同實現設計

基于南京市“互聯網+政務服務”總體架構，實現“多規(guī)合一”系統(tǒng)與部門業(yè)務系統(tǒng)高效協(xié)同，業(yè)務全域覆蓋。協(xié)同框架如下圖所示：

4 關鍵技術

4.1 基于柔性工作流的技術支撐多部門服務協(xié)同

柔性工作流技術是基于固定流程與自由流程之間的一種流程，主線（框架）固定，主框架中某個或多個節(jié)點使用自由流程方式轉交，不約束辦理步驟。

4.2 項目合規(guī)選址到優(yōu)化選址的技術創(chuàng)新

空間協(xié)同關鍵技術在于合理合規(guī)性檢測，通過主導產業(yè)引導實現項目從合規(guī)性選址到產業(yè)優(yōu)化的選址落地。通過業(yè)務協(xié)同平臺集成各部門業(yè)務系統(tǒng)通過數據交換實現針對項目的部門意見出具[4]，在項目協(xié)同管理辦法的支撐下實現同層級或跨層級、跨區(qū)域、跨業(yè)務的部門間協(xié)同意見出具和匯總[5]。

4.3 基于政務云與數據總線的部門協(xié)同和信息共享

圖2 “多規(guī)合一”協(xié)同設計框架

依據統(tǒng)一建設標準、接口標準和數據共享規(guī)范，依托政務云，采用數據總線技術，加強部門間互聯互通、信息共享互認，建立統(tǒng)一的“橫向到邊、縱向到底、橫縱聯動、無縫銜接”的業(yè)務協(xié)同平臺，覆蓋市、區(qū)（園區(qū)）各層級，實現統(tǒng)一受理、協(xié)同服務、實時流轉、跟蹤督辦、信息共享。

5 建設內容

堅持系統(tǒng)性思維和創(chuàng)新性思維，堅持問題導向和效果導向，踐行項目全生命周期管理與服務，實現政府服務的精準化、高黏性、精簡化、高效率。

5.1 精準感知的空間信息管理子平臺

整合主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)紅線保護規(guī)劃等底圖數據，疊加產業(yè)發(fā)展、國土地籍、控制性詳細規(guī)劃等更多空間數據，并建立動態(tài)調整更新機制，實現信息共享、意見統(tǒng)籌、統(tǒng)計查詢、輔助選址等功能。

5.2 標準便捷的項目協(xié)同審批監(jiān)管子平臺

在項目進入正式審批前，針對項目投資規(guī)模、預選址、用地指標、設計方案等，相關行政審批部門提前溝通協(xié)調，提出建設條件，達成協(xié)同意見，推進項目可決策、可落地、可實施，為項目審批提速創(chuàng)造條件[6]。加強項目全生命周期監(jiān)測管理，基于項目信息的大數據分析，對項目整體運營情況進行綜合分析評估，為經濟社會運行提供輔助決策支持。

5.3 動態(tài)透明的主體功能區(qū)制度管理子平臺

加強資源環(huán)境承載能力監(jiān)測分析，基于“底線思維”，實現數據實時共享和動態(tài)更新[7]。加強國土空間開發(fā)效率分析，基于“優(yōu)化發(fā)展”思路，通過社會信用代碼實現地籍與企業(yè)稅收、能耗、社保等各類社會經濟數據的關聯，通過微觀地塊數據的集成精準評估區(qū)域國土空間開發(fā)效率，對主導產業(yè)布局、空間質量與效益、區(qū)域產業(yè)科技創(chuàng)新、公共服務設施均等化等進行監(jiān)測評估[8]。

6 南京市“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺的成功實踐

6.1 立足企業(yè)視角的應用與服務需求調研與分析

在平臺建設初期，結合全市營商環(huán)境工作統(tǒng)一部署，廣泛開展需求調研、走訪、座談，明確業(yè)務痛點、堵點：建設項目審批環(huán)節(jié)多、流程長、耗時長，特別是規(guī)劃設計方案、施工圖設計審查等環(huán)節(jié)程序繁瑣，體外循環(huán)時間長；政府部門告知性服務不到位、政務系統(tǒng)資源共享不到位需要企業(yè)反復提交材料。

6.2 平臺運行規(guī)則與配套制度設計

為保障平臺建設順利推進，按照營商環(huán)境優(yōu)化和工程建設項目審批制度改革試點要求，聯合相關部門同步啟動項目生成管理辦法和平臺運行規(guī)則編制，目前已完成《南京市建設項目“多規(guī)合一”協(xié)同管理辦法（試行）》《南京市“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺運行規(guī)則》兩項配套文件。

6.3 跨部門協(xié)同聯動與精準服務

構建深度應用、上下聯動、縱橫協(xié)同的大平臺。通過業(yè)務協(xié)同平臺整合各部門業(yè)務系統(tǒng)形成一個平臺多個系統(tǒng)跨部門協(xié)同，推動部門間政務服務相互銜接，協(xié)同聯動，解決關鍵性“堵點”，促進項目快速落地。“多規(guī)合一”全覆蓋，現已接入市級區(qū)級部門364個，用戶521個。

6.4 業(yè)務協(xié)同平臺支撐建設項目審批改革應用

全流程一網通辦，促進數據開放共享。通過“減”“并”“轉”，并結合聯合審圖，聯合勘驗，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系，有效縮短服務周期。強化信用體系建設，事前評估、事中事后監(jiān)管和處罰。

6.5 項目監(jiān)測分析與智能決策

集成各級業(yè)務平臺，基于項目信息的大數據分析，為經濟社會運行提供輔助決策支持，加強項目“實施”環(huán)節(jié)的信息協(xié)同。通過對項目前期推進、建設投產、實際運營情況等相關數據的分析，實時掌握企業(yè)運行狀態(tài)和國民經濟運行情況，形成輔助性決策的支撐材料。目前已梳理政務信息資源約28家單位170類信息，共歸集、上報國家信用信息數據約14億條。

6.6 強化產業(yè)引導實現項目優(yōu)化選址

基于“優(yōu)化發(fā)展”思路，對主體功能區(qū)、主導產業(yè)布局、空間質量與效益、區(qū)域產業(yè)科技創(chuàng)新、公共服務設施均等化等因子進行分析評估，為市場主體提供各區(qū)、園區(qū)主導產業(yè)發(fā)展情況、產業(yè)鏈配套情況，輔助投資決策；提升政府部門空間治理能力現代化水平，構建科學集約高效的國土空間開發(fā)格局。

7 示例：“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺應用于企業(yè)投資類建設項目（不帶方案）

7.1 企業(yè)投資類建設項目背景

以企業(yè)投資制造業(yè)新增用地項目為例。本項目選取5個區(qū)60多個企業(yè)投資項目進行實地調研考察。結果如下：一是審批周期長。從工程建設項目立項到取得施工許可證的平均周期為433天。二是節(jié)點審查時間長。突出表現在規(guī)劃條件出具、規(guī)劃設計方案審查、施工圖設計審查、文物考古勘探等。三是正式申報準備時間長。尤其是規(guī)劃設計方案、施工圖等需要根據審查意見反復修改。四是透明度不高。主要表現為市場主體普遍存在對項目報建流程事項不清楚的困惑。

7.2 構建企業(yè)投資類建設項目協(xié)同機制與業(yè)務流程

基于60家企業(yè)調研結果及問題反饋，立足于多部門聯動的協(xié)調決策，在不改變各部門現行業(yè)務運行機制的前提下，精簡業(yè)務辦理環(huán)節(jié)，將協(xié)同服務植入部門流程中，實現從源頭確保項目合規(guī)合理，審批流程快速順暢，加速項目落地投產。

7.3 企業(yè)投資類建設項目運行成效

圖3 企業(yè)投資制造業(yè)新增用地建設項目改革后

經過構建的平臺協(xié)同機制，通過“減放并轉調”、優(yōu)化事前服務和各部門協(xié)同，首先，企業(yè)投資項目從取得用地到辦理產權登記，審批時間縮減至50個工作日內；其次，在精簡審批事項方面：取消10個審批事項，占比16.2% ；“合并”10個審批事項，占比16.2%；聯合審圖將消防、人防、氣象等技術審查并入施工圖設計文件審查；聯合勘驗由建設部門組織實施，實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”；轉變管理方式11項，占比17.8%；最后，申報材料通過流程優(yōu)化及數據共享有效減少29.8%。