政府對影子銀行監管研究

張星煌

摘 要：中國影子銀行在2008年之后呈現出體量越發龐大、與銀行體系密切相關、增多系統性風險和信息嚴重不對稱的態勢，對影子銀行的良好監管已然是一件十分重要的事情。但是，目前我國政府對影子銀行的監管還面對著影子銀行界定分歧、監管模式抉擇、市場退出監管、缺乏應急機制和司法機構作用不明顯、地方監管機制不健全等困境，嚴重影響監管效果和社會和諧安定，急需從統一認識、機制建構、法制保障、事后監管等四個維度應對困境，更穩妥地建設好金融監管，以期能實現監管目的和促進金融體系的穩健發展。

關鍵詞：影子銀行;監管套利;監管完善;金融發展

中圖分類號：F83 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）03-0080-03

1998年世界首家影子銀行阿爾法銀行誕生[1]，作為金融創新，它很快演變成了與大型銀行紐帶相關的子公司或者獨立生存從事大型銀行不屑從事的“狹義銀行”。并且因為全球化的迅速發展，跨國資本為影子銀行的發展提供了更廣闊的空間。如今體量已經超過了實體經濟的虛擬經濟，由于其復雜性相應的監管十分困難。

一、中國影子銀行發展的新態勢

2008年金融危機發生之后，原本在中國體量并不大的影子銀行反而迅猛發展起來。這里簡要描述幾個目前中國影子銀行發展的新態勢。

（一）影子銀行體量趨大

經濟學家們告誡，自2008年金融危機以來中國超乎尋常的債務積累已經對經濟構成了嚴重風險。國際貨幣基金組織（IMF）2017年8月呼吁中國遏制“危險的”債務水平。評級機構穆迪和標準普爾在2017年下調中國主權信用評級時，都把過度的債務增長列為理由。評級機構穆迪的數據顯示，中國影子銀行規模在2017年達到64.7萬億元人民幣[2]，盡管2016年年末影子銀行業停止增長，但在2017年第一季度，影子銀行業的兩個支柱工具：委托貸款和信托產品再次增長。穆迪基于經濟和金融風險考慮，25年來首次令人驚訝地降低了中國的信用評級。

（二）影子銀行與銀行體系關聯增加

從《中國銀行業理財市場年度報告》中可以獲知，2016年投資債券類資產這一種類的理財資金比重就達到43.76%[3]。非保本產品的存續余額占了全部理財產品存續余額的79.56%[4]。眾多銀行像在狂歡節上售賣產品的小販似的，承諾10%、12%、15%甚至20%的高額收益來兜售各類投資產品。理財產品讓崛起的中產階層，以及渴望繼續擴大收益的富裕精英階層紛紛趨之若鶩。

中小銀行的資產增速從2010年開始超過大型銀行，占金融體系的比重不斷增長。非銀行金融機構管理的資產在同一時期內與金融體系資產的比例也翻了一番。據穆迪統計，從2010年到2017年，大型銀行的資產比例從42%下降到28%，中小型銀行的資產增加到24%，非銀行金融機構管理的資產飆升至20%[5]。也就是說：首先非銀行金融機構的業務資金結構穩定性通常較低，這使得金融體系更容易受到沖擊。其次中小銀行在同行業的投融資業務中存在大量流動性風險。2017年1月，中小銀行的資金來源中各種批發融資的比例達到了36.1%的歷史最高水平[6]，中小銀行依賴的批發融資主要包括同業拆借和發行同業存單。中國影子銀行出現系統性風險，進而傳染給整個金融部門，產生中國式金融危機的風險并不可小看。

（三）增多的系統性風險

在現代銀行理論中，銀行的風險主要是指個別金融機構面臨的各種風險。對應于單一金融機構的監管理念和安全性的方法，被稱為微觀審慎監管。而政府和學術界在2008年金融危機發生之后都逐漸意識到一些重要的金融機構也很可能會導致全系統的金融風險，即系統性風險。

如果監管疏忽，影子銀行很有可能變成危險的導火索。金融危機的一個元兇是結構性投資工具：由銀行發明的用以將貸款包裝成債券的法律術語。這些在理論上是獨立的，然而當它們陷入麻煩時就會把設立者即銀行一起拉下水。另一個不穩定因素是金融市場基金，公司和個人將手中的閑錢投入其中追求短期利益。金融市場基金原本被視為是沒有風險的，但當它們背后隱藏的風險逐漸顯現的時候，金融市場基金也會遭受資金逃離。而且影子銀行擴展過程中的風險積累也不能夠小視，商業銀行經常會把高風險信貸資產隱藏到影子銀行，而影子銀行和銀行間形成的影子銀行渠道將繼續增加杠桿，導致資金在金融體系里空轉，系統性增加金融體系的風險。原本被發明以充分運用略寬松的監管政策的影子銀行一旦發生危機，就很可能會傳導給整個金融系統。

（四）影子銀行使信息失衡擴大

信息不對稱是指金融產品交易，合約事主一方具有另一方不了解或無法考證的信息和專業知識。影子銀行市場具有三個類型的信息不對稱：一是企業管理部門與具體交易部門之間的信息不對稱，且隨著執行部門的權力擴大和金融產品交易的高度專業性與交易手段的現代化，對于個人私利追逐的可能性造成了與企業整體利益相悖的交易行為。比如巴林銀行的尼克·李森，私自篡改交易記錄，越權進行超額的金融產品交易，給企業帶來了巨大的損失。二是投資者與交易中介的信息不對稱。首先經紀機構具有客戶所沒有的專業知識。其次投資者只能根據經紀商的資產規模和以往信譽記錄等少量信息對經紀商進行簡單判斷，難以掌握其確切的信息。再者，交易中介在履約過程中可能利用自身的優勢進行“越權交易”的道德風險，比如挪用客戶保證金、私改客戶指令等情況。三是交易者之間的信息不對稱。隨著經濟全球化的不斷發展以及在中國目前的經濟大環境下，越來越多的實體企業和普通投資人涉足金融產品交易，而許多中小企業往往因為融資難而與民間金融公司等影子銀行緊密交易。這些企業往往在專業知識和信息上處于劣勢地位，比較容易被交易對手欺騙，而如果這些企業因為金融交易出現大的損失，打擊的是實體經濟的重要組成部門，影響會更大。市場經濟本身存在信息不對稱的狀況，而影子銀行使這種情況變得更加嚴重。

二、現階段中國影子銀行監管面臨的困境

影子銀行監管作為政府監督管理的內容，考驗著政府部門的社會經濟監管能力。目前政府對于影子銀行監管的認識已有提高，但是，在某些方面還存在諸多待完善的地方，依然存在著認識不一致、機制不完善、監管無力、法制保障效果差等諸多問題。

（一）相關部門對影子銀行界定不一

2014年國務院辦公廳發布《關于加強影子銀行監管若干問題的通知》（以下簡稱國辦107號文）的重要文件，提出了關于影子銀行監管原則、監管分工和監管方法的綱領性規范條件。國辦107號文的重要性不言自明，但是仍有不足。雖然文件中對中國影子銀行范疇給出了界定，但是各監管部門尚未統一認識。比如銀監會在2012年研究“國辦107號文期間”曾頻頻表態，銀行理財、信托等銀行表外業務并不是沒有監管，不屬于影子銀行;而商務部則認為將典當行納入影子銀行體系不合理;中國人民銀行統計司長則在新聞發布會上聲明對影子銀行的定義，認為影子銀行是在傳統金融系統外從事信貸、資金融通等的機構和業務，銀行里面同樣也有影子銀行。這種分歧讓影子銀行風險的識別難度加大，監管的思路不明確。由于銀監會對影子銀行的判定，使得其相應的監管并不是很嚴格，所以這幾年信托、銀行理財、同業業務等影子銀行大量增長，這在一定程度上加大了央行維護金融穩定和貨幣政策方面的難度。

（二）分立監管模式與現實相悖

金融機構的監管模式有兩種類型：機構監管或者功能監管，統一監管或者分立監管。機構監管按照金融機構的類型設立監管機構，不同的金融機構由不同的監管機構管理;而功能監管并不針對某個金融機構，而是根據活動的性質來區分不同的監管區域。在如今金融混業經營的情況下，金融機構之間彼此的傳統業界變得模糊不清，傳統的機構監管方式往往會因為混業經營中金融機構不加區分的內部業務而陷入煩瑣的細節審查中，而面對交叉業務的新型風險又受其專業性所限制，監管過程中易失去甄別能力，降低監管效率與權威性。

對分立監管還是統一監管也存在很大的論爭：首先分立監管雖然有監管專業化分工優勢、協調不同監管目標的沖突問題，但是設立多個監管主體需要花費很大的行政成本，還需要不同監管主體相互協調與合作的成本。二是統一的監管機構雖然可以減少一定的行政成本，以及合作與協調成本，但是銀行、證券、保險、信托的經營特點有較大差異，所以監管目標差別亦較大，如此將不同監管目標納入統一機構，會使該機構缺失明確的監管重點，還可能會造成不同監管目標的沖突。而且這樣的機構過于龐大，會使內部合理分工困難，還可能造成官僚主義。中國目前主要實行的是分立監管，由銀監會、保監會、證監會，分別監管銀行業、保險業、證券業等行業。在2018年第八次大部制改革中將銀監會與保監會合并在了一起，并形成了金融穩定發展委員會領導下的一行兩會的統籌協調模式，不過整體還是屬于多元監管體制，中國金融監管依然面對著上面所述的監管模式抉擇問題。

（三）市場退出監管不完善，司法機構作用不明顯

金融業作為一種高風險行業，在激烈的市場競爭中，總有一些金融機構可能陷入困境。目前一旦發生金融機構項目逾期引發的問題，往往是導向公安機關介入，刑事立案。但這種案件處置時間都較長，可能會阻礙民事層面的進程。換句話說，目前許多金融機構、影子銀行業務等都是“自生自滅”的狀態，缺乏完善的市場退出監管機制。同樣，這幾年爆發的金融風險事件，往往都沒有完善的應急機制，事件發生后受損的投資者們求助無門，相關部門互相推諉，不僅會使這些投資者錯過拿回本金的最佳時機，也是對政府部門信譽的打擊。此外，不夠重視發揮司法機構的作用，此類案件過度向公安機關集中，不僅是對社會資源的過度占用，也把風險向政府集中，造成了政府兜底的欠好局面。同時，我國的金融糾紛目前大部分分別在民商事庭和行政庭處理，但金融糾紛專業性強，復雜程度不同于一般民事案件，民商事庭與行政庭中金融專業性司法工作者較少，容易致使金融案件審理質量和效率不高。

（四）地方金融監管機制不完善

中央建設完備的金融監管體系，而地方金融監管則直面“對手方”。但面對復雜的監管客體，當下與日俱增的地方金融辦，作用卻更多的在于招商引資。這幾年的監管工作中，一般是由政府下屬的金融辦承擔，其他相關部門“友情參與”的模式進行。在如此情形下，地方金融辦面臨著諸多困境：監管辦法較落后、職能不太明確、隊伍編制緊張、缺乏執法權。有的地級市監管隊伍人員只有3到4人、縣區1到2人;同時地方無監管高位階立法，使得金融辦沒有強力執法權，難以起到震懾作用。除此之外，地方各監管機構的權責邊界也沒有完全明確，在執法實踐中缺乏協同配合的制度指導。

還必須指出的是，地方監管部門直面金融風險監管，技能等卻相對較弱，任務和資源存在倒掛現象，監管人員面對復雜的監管形式，然而缺乏良好的訓練和激勵機制。同時，當今各種金融機構越來越總部化、集團化，分支遍布全國各地。相反的，各地金融監管機構溝通、協同渠道卻不健全，各地執法標準不一，無形中加強了金融機構在不同地方的監管套利動力。P2P等影子銀行的頻頻跑路，造成了大量投資者的巨大損失，是對地方監管機制不完善的拷問，也是對政府公信力的傷害。

三、破解影子銀行監管面臨困境的對策思路

（一）完善協調溝通機制，協同監管目標

影子銀行在中國生根發芽以來，在一定程度上填補了社會融資和銀行融資之間的缺口，滿足了許多融資主體的實際需求，有時候甚至是中小企業以及低收入者唯一的融資手段。討論影子銀行利害，應該對其辯證統一的看待。金融的核心功能，其實是分配經濟資源。要把經濟資源從利用效率低的地區向利用效率高的地方轉移[7]。對于監管套利的影子銀行業務，應進一步完善監管;對于有助于提高金融市場效率，降低實體經濟融資成本的影子銀行業務在要求其提高自身風險管理能力的同時，應加以保護和肯定。同時，各監管部門可以完善協調溝通機制，擯棄分歧，求同存異，在相關業務信息溝通上積極交流，最好可以做到實時性的信息溝通，以便在出現金融風險的緊急事件時，可以及時采取有效的應對措施。甚至在事前、事中監管的市場準入與業務運營監管等方面也可以有更好的監管效果。

同時，采取監管措施防止系統性風險的發生以及保護好投資者利益，在做好這兩項主要目標之余，更好地促進金融穩定發展創新。影子銀行是在金融創新中發展起來的，要不斷探索金融監管與金融創新之間的平衡與契合，確保影子銀行風險可控，促進影子銀行實現可持續發展[8]。

（二）向功能性統一監管方向發展

功能監管以及統一監管是新的環境下金融監管模式變化的趨勢。但是在金融混業經營的模式下，影子銀行業務具有跨業界的復雜特征，其風險來源也比較復雜，首先單一的功能監管模式可能受限于產品的復雜性而不利于整體金融系統風險水平的掌控。其次，簡單的統一監管也難以適應影子銀行復雜化的形勢。所以有統有分、統分結合的監管模式應該是最理想的。也就是說，在一體化監管架構下進行監管部門內部功能分工，以實行功能專業化監管和統一監管的結合，即功能性統一監管。在金融混業經營環境下功能性統一監管是金融監管結構發展的基本方向，許多國家也在向這個方向發展。但因為各個國家不一樣的經濟環境、文化和歷史傳統，金融監管部門發展的起點狀況不一樣，演進的途徑和方式也有些差別。因此目前中國影子銀行的監管模式仍屬于多元監管體制，但也可見正在向功能性統一監管這個方向努力。

（三）完善市場退出監管，發揮司法機構作用

金融基礎設施建設的滯后，這是加劇信用風險蔓延的重要原因。目前，我國強調金融機構防范風險;但是對于金融機構遇到風險之后的應對機制和方案準備不足。金融行業的火熱走勢已經不可避免，金融系統特別是影子銀行體系發生風險的幾率已經越來越大，有必要建立一套有效的市場退出監管機制，將影子銀行“爆雷”倒閉的發生以及其危害減小到最低程度。并且建立應急處置預案，明確風險發生后的虧損分擔機制，保障風險事件的有序發生，以及公平、迅速、有效地進行清盤。還要防備影子銀行行徑的道德風險，重視發揮司法手段的作用，通過對金融違法行為和消費者權利救助的個案解決塑造行業健康生態，防止風險蔓延。目前一些地區在積極構建的金融法庭就是一種很好的范例，應在全國范圍積極推廣。因為金融糾紛具有專業性、復雜性的特征，民事庭與行政庭分開處理金融問題不利于統一審判標準以及整合司法資源。建立專門的金融法庭，將審理范圍擴大到所有民事與行政類金融案件，可以提高審理的專業性和效率。選拔專業性人才進入金融法庭，同時任命具有實務經驗的人才擔任庭審法官是首要做的。并且要求法官堅持審慎的司法原則，保護民眾的合法權益，保護金融業穩健發展。

（四）完善地方金融監管機制，法制建設保障監管效果

地方金融監管機制構建是一項系統工程，需要加強頂層設計，在地方金融監管實踐中建構起完善的地方金融監管機制。一是建立健全溝通協同的長效機制，明確地方各監管部門的權責邊界。長期有效地指導地方各監管部門高效、協同地進行工作，改變以往“各自為政”、互相推諉、任務完成“作鳥獸散”的局面。而影子銀行的復雜性決定了各地方金融監管機構應該權責明確，中央可以結合地方規劃出各自權責，以應對可能發生的金融風險，并且在事前事中事后處理中都能夠明確各自職責、有條不紊。二是加快出臺高位階地方金融監管的專門法律，構建金融監管的激勵約束機制。法治是現代社會國家治理的基本方式，法治能夠為金融監管注入良法的價值，提供影子銀行管理的善治機制。地方金融監管部門的乏力迫切需要專門法律的保障，隨著金融行業的不斷更新發展，影子銀行不斷膨脹擴大，急需出臺監管金融行業的法律規范，以使金融機構風險投機行為能被有效制約，減小監管部門執法乏力的弱點。同時，完善的獎懲激勵機制不僅是影子銀行監管事前、事中的促進力量，更是推動事后系統升級的制度保障。將金融監管效果、危機防范成效納入相關官員及公務員的績效考核體系，提振監管人員的主動性與積極性，不僅能夠對非法金融形成更好防范，還可以及時更新監管設備，吸引人才進入地方監管體系。三是確立一定的執法標準。中央可以做出一定的規范指導或底線約束，以防范各地在實踐中跑偏，保障監管效果。

參考文獻：

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[2018-10-05].http：//www.cfen.com.cn/cjxw/jr/201705/t2017-0519_2604592.html.2017-05-19：3-8.

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[6]藍虹，穆爭社.論我國影子銀行的發展與監管[J].中南財經政法大學，2014（6）.

[7]第一財經研究院，國家金融與發展實驗室.中國金融風險與穩定報告2018[EB/OL].[2018-10-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1606974661241098095&wfr=spider&for=pc.

[8]楊志超.影子銀行監管的法制理念與完善策略——以影子銀行監管法制比較研究為依據[J].企業經濟，2018（5）.