綜合執法改革的鄉鎮實踐研究

詹檐鵬

摘 要：綜合執法體制改革是黨的十八大以來中央頂層設計和重要工作部署，各地方改革因地制宜各具特色，調研圍繞孝感本地鄉鎮綜合執法改革推進情況，總結鄉鎮政府處境尷尬無權執法、執法部門力量有限“選擇”執法、鄉鎮政府屬地管理權責失衡、執法隊伍建設有待加強等主要問題，并提出設定方案搭建平臺分步實施、匹配鄉鎮職權合理落實屬地責任、細化標準化執法操作規程、嚴格執行執法人員績效考核、強化執法裝備與科技應用等實踐路徑。

關鍵詞：綜合執法;行政執法;改革;基層實踐

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）03-0092-02

行政執法是實施法律規范的主要途徑，行政執法體制改革是建設法治政府、推進全面依法治國的關鍵環節。當前，要貫徹落實省內關于綜合執法體制改革的整體部署，研判孝感市執法部門及鄉鎮實際，探索創新行政執法的體制機制，推進本市鄉鎮綜合執法工作。基于此，孝感市委黨校成立“行政執法權向鄉鎮延伸研究”課題組，先后到多個市直機關、縣市區執法部門、鄉鎮開展調研并認真總結，報告如下。

一、綜合執法體制改革總體進程

（一）概念界定

行政執法是指行政機關直接實施法律法規的管理行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政給付、行政確認、行政獎勵等。實踐中最狹義的行政執法是指行政檢查、行政處罰以及部分行政強制。

綜合執法是指在同一公共領域或行政區域由一個執法部門或一支執法隊伍綜合行使多個執法部門（組織）法定職權的行政執法制度。其中，公共領域是指行政學意義上的與市民社會對應的社會生活內容，圍繞公共部門的活動展開，實踐中指稱部門管理的“條”，典型的如城市管理綜合執法。行政區域是指國家基于分級管理實行的區域劃分，實踐中指稱各級政府管理的“塊”，典型的如某經濟開發區綜合執法。由于中央沒有具體限定綜合執法的改革路徑，各地做法不一，如將聯合執法等同于綜合執法，調研中有不少部門和鄉鎮工作人員對綜合執法概念有疑惑，需要在改革進程中明確并統一認識。

（二）歷史沿革

1.學術探索

綜合執法改革的學術研究在20世紀80年代就開始了，最初只是限于一個部門的工作機制調整優化，伴隨著改革開放進程，逐步指向職能交叉、多頭執法等執法體制問題，并形成綜合執法改革的學術共識和呼吁。

2.改革進程

綜合執法改革的法律依據起點是1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第16條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，明確了相對集中行政處罰權的改革方向，就是依法將多個行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使。1997年，經國務院批準，城市管理綜合執法改革開始在部分城市試點并逐步全面推行。2002年，國務院辦公廳轉發中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，改革試點從城市管理向文化市場管理、交通運輸管理、資源環境管理、農業管理等領域拓展，綜合執法改革正式啟動。

（三）頂層設計

黨的十九大報告、十八屆三中四中全會決定以及國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》均明確指出，行政執法體制改革的目標是建立健全“權責統一、權威高效的行政執法體制”，要“推進執法重心向市縣兩級政府下移”，“大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等11個領域內推行綜合執法，支持有條件的領域推行跨部門綜合執法”[1]。

（四）各地做法

綜合執法不僅要貫徹中央要求，還要結合本地實際因地制宜，因此各地推進綜合執法工作的方案各具特色，進程前后不一。

1.部門綜合執法

跨部門綜合執法。實踐中稱之為“大綜合執法”。城市管理綜合執法結合地方立法依法運行，走向規范和成熟，部分城市在城管部門的基礎上拓寬執法權限，組建了綜合執法局。整合文化領域市場執法職能和執法力量，普遍建立了文化市場綜合執法隊伍。部分城市結合大部制改革，整合工商行政管理、質量技術監督、食品藥品監督、價格監督檢查、知識產權等部門職能，建立了新的市場監督管理局。少數城市開始改革試點，整合主要的行政許可職能，組建了綜合審批局。

部門內綜合執法。暫時不具備綜合執法條件的領域，在相關部門內部推行部門內的綜合執法，整合部門內各內設機構的執法權限和執法力量，逐步實現部門內的一支隊伍管執法。

2.行政區域綜合執法

擴權強鎮推進鄉鎮綜合執法。山東省商河縣2014年4月以來，在鄉鎮一級掛牌成立綜合執法大隊，采取聯合執法與委托執法相結合的工作模式，初步實現鄉鎮政府層級一個主體一支隊伍執法[2]。湖北省宜都市2015年11月，在姚家店鎮啟動了“一府三中心”改革試點工作，鎮政府整合資源，設置政務服務中心、公共服務中心、綜合執法中心，綜合執法中心集合了工商、食藥、司法、民政和住建、國土、農業、教育、文化等相關部門人員，在鎮政府的統一指揮管理下進行日常全面監管[3]。

開發區綜合執法。2017年1月，煙臺經濟技術開發區成立綜合行政執法局，開啟集多領域行政權力于一體的新模式，將城市管理、規劃、國土資源、文化、旅游以及道路交通運輸管理、市場監管、水政8個領域全部或部分行政執法權納入跨領域綜合執法范圍。綜合行政執法局為開發區管委工作機構，依法集中行使相關行政職能部門的行政處罰權、行政強制權和相關監督檢查權[4]。

二、孝感市綜合執法改革狀況與存在問題

（一）孝感市綜合執法改革狀況

1.市政府統籌推進改革卓有成效

市委市政府貫徹中省精神統籌安排，市編辦牽頭推進改革事宜。先后組建了市食品藥品監督管理局稽查分局、市衛生計生綜合監督執法局、市文化市場綜合執法支隊，實現了食品藥品、衛生計生、文化領域綜合執法。在市直高新區、臨空區設立了綜合執法局，由市直有關部門和垂直管理部門與高新區、市臨空區簽訂委托文書，并刻制“綜合執法專用章”，實行“一支隊伍管執法”。調研得知，綜合執法局的執法人員及行政職能截至2017年6月沒有到位運行。由市法制辦組織實施，截至2016年9月30日，全市行政執法人員換證考試工作圓滿完成，僅市直參考人員就有2 169人[5]。

2016年4月，孝感市在市政府門戶網站上公布了市直45家執法單位的權力清單和責任清單，并對其實行動態化管理。經嚴格清理，審定了市級行政權力事項2 961項，具體包括行政許可200項，行政處罰1 909項，行政強制133項，行政征收24項，行政給付19項，行政檢查199項，行政確認106項，行政獎勵8項，行政裁決10項，其他類353項。

2.鄉鎮行政執法基本情況

多數執法領域，縣直部門享有法定職權開展行政執法，鄉鎮政府依托村（社區）組織力量，反映本地情況協助配合執法。縣直部門的執法機構分為三種情況，有的在每個鄉鎮都設置了派出機構;有的采取分片區設置派出機構，一個派出機構負責幾個鄉鎮的部門執法工作;有的不設置派出機構，以機關下設的專門執法機構執法，執法機構內也分片區開展工作。對于沒有在本鄉鎮設置派出機構的，鄉鎮政府都有相應的機構或人員對位負責。少數執法領域，鄉鎮政府有一定的執法權限。

（二）鄉鎮行政執法存在的主要問題

1.鄉鎮政府處境尷尬無權執法

調研中，多位執法部門和鄉鎮工作人員用尷尬一詞來界定鄉鎮執法問題。原因是現行法律法規只賦予鄉鎮政府有限的行政執法權，包括村鎮建設規劃管理、內河道交通安全管理、殯葬管理、鄉村公路綠化管理、生豬屠宰管理等。除此以外的行政執法領域，鄉鎮政府沒有法定的執法權，發現違法行為只能說服教育勸阻，及時聯系有執法權的部門處理，形成“看得見的管不著，管得著的看不見”的局面。法律規定的委托執法形式，因為執法責任歸屬委托方，有些如安全監管可能涉及刑事責任承擔，執法部門心存顧慮不愿委托。

2.執法部門力量有限“選擇”執法

伴隨著城市化飛速發展，執法部門在人員、編制、裝備、經費等方面不能滿足行政執法的實際需要。人員配備原則上應向執法一線傾斜，實際情況相反，部門機關人員超編而執法隊伍或鄉鎮派出機構人員明顯不足。調研發現，一些派駐鄉鎮的執法站所名義上是3-5人，實際上常年1人駐守，無法開展正常的執法工作。部分已實現一領域綜合執法的部門，雖然對外是一支隊伍，內部仍然延續原來的幾個細分領域獨立執法，執法力量不足的問題沒有得到有效緩解。與鄉鎮相比，市區縣城城市規模大，應予辦理的行政違法案件相對集中多發，執法效率高，部門開展執法時，必然將執法力量向市區縣城傾斜，客觀上造成選擇執法的效果，對鄉鎮關注少投入少，不能滿足鄉鎮的實際需要。

3.鄉鎮政府屬地管理權責失衡

部門下鄉執法行政成本高，要求鄉鎮屬地管理支持。孝感市下轄7個縣市區，其中行政村（社區）最多的是漢川市，下轄626個行政村（社區），最少的是大悟縣，下轄285個行政村（社區）[6]。如果執法部門跑遍所有行政村（社區），一天兩個也需要最少143個工作日。各縣城到最遠的鄉鎮是大悟城關到宣化店鎮，約50公里，在使用執法車輛的條件下需要一個小時，如果搭乘公共汽車時間翻番。

縣政府及其執法部門對鄉鎮安排工作，強調屬地管理原則，不管事大事小，只要人或者事是鎮域內的，先不區分事務類別背后原因，統統“誰的孩子誰來抱”，抱不好就追責。鄉鎮政府只好想方設法去“抱好自己的孩子”，以免自己被追責。但是多數領域鄉鎮沒有執法權限，只能采取不規范的權宜之計處理問題，不適應法治政府建設的要求，不適應基層群眾日益進步的法治觀念和訴求。調研得知，有農民對鄉鎮干部上門做拆遷工作全程攝像，還有一位農民因為一個行政爭議走完從申請行政復議到提起行政訴訟一審二審的救濟全過程。

4.執法隊伍建設有待加強

執法部門和鄉鎮工作人員，年齡普遍偏大，中間年齡段多數在40-50歲之間。一些執法部門受制于編制限制，人員梯隊建設無法進行。鄉鎮則是年輕人來來去去，留不住人，留下的年輕人一旦成長為鄉鎮領導，就離開了執法一線。現有人員身份不同待遇差別大，同工不同酬問題突出。

三、推進鄉鎮綜合行政執法的改革路徑

鄉鎮執法體制改革，必須以中央確定的部門綜合執法為主要方向，結合各鄉鎮實際穩步推進。

（一）設定方案搭建平臺分步實施

以2020年基本建成法治政府為階段性目標，結合中省推出的量化考核指標體系，倒排執法體制改革進程總體方案，改革任務分解到政府及其執法部門，設定時間節點定期督查到期考核驗收。搭建兩個平臺明確運行機制，一是縣市區領導層面的聯席會議平臺，整合同一領域的各部門執法力量，劃分理順部門之間的執法職責，明確各執法部門、鄉鎮（街道）政府的事權配置。二是執法部門層面的聯合會商平臺，探索總結綜合執法、聯合執法的運行機制，協調解決執法業務爭議。

（二）匹配鄉鎮職權合理落實屬地責任

繼續加強鄉鎮的基層組織建設，維護村（社區）網格化管理系統良性運行，及時收集和報送轄區內的執法相關信息。結合各鄉鎮實際需求，通過聯席會議平臺協調，擬定菜單式委托執法清單供鄉鎮選擇，以委托方式賦予鄉鎮必要的行政檢查、行政處罰等職權。建立鄉鎮的綜合執法中心或聯合執法中心，將鄉鎮持有執法證件的工作人員、執法輔助人員和部門派駐執法人員集中合署辦公，統一對外開展執法工作。明確條塊的責任劃分，制度固化鄉鎮、執法部門的責任邊界，有爭議的事項確定上交的渠道、管轄主體和解決流程。

（三）細化標準化執法操作規程

市縣法制部門聘請行政法專家提供理論指導并進行合法性審查，組織部門執法骨干，對各領域執法活動系統梳理，分類編制執法人員工作手冊，明確各種具體情形下的執法流程與工作要求。依據法規規章及規范性文件，將行政自由裁量權細化、量化，限定不同情形下自由裁量的范圍、種類、幅度，融入執法流程。對極少數執法情形難以適用單項操作規范或存在權限爭議的，明確執法人員的處理方式和途徑。在執法流程標準化的基礎上，逐步推行執法人員的輪崗制度，執法人員原則上不得長期從事單項執法工作。

（四）嚴格執行執法人員績效考核

在不突破現行人事法律政策的前提下，強化在編在崗執法人員學習培訓與績效考核。編制精細化的績效考核指標體系，結合日常的工作臺賬，合理評價量化打分。將執法人員的年終獎勵性收入切出適當份額，合并作為績效工資總額度，區分各執法人員的全年考核分數，績優多得，績差少得甚至不得。考核成績同時記錄在案，作為執法人員職務晉升、崗位調整、教育培訓等的重要依據。

（五）強化執法裝備與科技應用

建設行政執法檢驗檢測中心，集中資金配置必要的常規設備，非常規的高精尖設備原則上不配置，依托武漢市相關機構購買服務。執法人員的執法記錄儀、快檢設備等執法裝備，由執法部門與鄉鎮（街道）協調配置使用。市縣政府統籌安排，在合乎法律、合乎執法需要的前提下，對一些執法場所、執法對象安置電子監測設備輔助執法工作，相關設備的維護和數據預處理通過政府購買服務由社會機構承擔。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[2]濟南市商河縣創新執法體制實現執法一“綜”到底[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.scopsr.gov.cn/rdzt/xzzf/exdt/201607/t20160726.html.

[3]宜都市鄉鎮“一府三中心”改革擴權強鎮惠民生[EB/OL].[2018-09-09].http：//nync.org.cn/bencondy.php？fld=47=39190.

[4]煙臺首個綜合行政執法局在開發區正式揭牌[EB/OL].[2018-09-09].http：//news.shm.com.cn/2017-01/19/content-4571478.ht，html.

[5]全市行政執法人員集中“趕考”[EB/OL].[2016-09-09].http：//www.xgrb.cn/lddt/218212.html.

[6]孝感概況[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.xiaogan.gov.cn/art/2014/9/13/art_409_28297.html.