機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革

王榮

[提要] 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革為社會所關(guān)注。本文在概述我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)上，采取SWOT研究方法，分析我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革面臨的發(fā)展機(jī)遇、挑戰(zhàn)、優(yōu)勢及劣勢，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險;SWOT

中圖分類號：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月25日

實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)，讓老年人共享改革發(fā)展成果是保障和改善民生的重要內(nèi)容。養(yǎng)老保險是現(xiàn)代社會老年人維持基本生活的穩(wěn)定依靠，也是養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。機(jī)關(guān)事業(yè)單位作為整個社會保障體系中的重要組成部分，必須圍繞改革基本要求，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，勇于實(shí)踐，善于總結(jié)，積極探索推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革新途徑，不斷完善社會保障體系，從而維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度概述

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度形成于20世紀(jì)50年代，為了更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，建國以來，其養(yǎng)老制度進(jìn)行了多次變革。

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度沿革。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度沿革可分為以下四個階段：

1、創(chuàng)立與調(diào)整階段（1949-1965年）。1951年2月，政務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了勞動部和中華全國總工會制定的《勞動保險條例》標(biāo)志著中國社會保障制度的初步建立。該《條例》規(guī)定，職工人數(shù)百人以上的企（事）業(yè)單位，按本企（事）業(yè)工資總額的3%逐月繳納勞動保險金，員工退休后，根據(jù)本人年齡、工齡以及在本單位的工齡，從本單位領(lǐng)取退休金，但是該《條例》只適用于企業(yè)職工。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的生、老、病、死、傷、殘都由單位負(fù)責(zé)，實(shí)行的是供給制。1950年后，國家有關(guān)部門相繼制定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的政策和解決辦法，但不夠系統(tǒng)，只是具體問題具體解決。國務(wù)院1955年12月頒布《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》、《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》以及《關(guān)于處理國家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職時計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》，對退休、退職的國家機(jī)關(guān)工作人員的退休條件和養(yǎng)老金待遇作了具體規(guī)定，這標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度基本建立。20世紀(jì)60年代初，由于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受挫折，為了減輕財政負(fù)擔(dān)，國務(wù)院頒布了《關(guān)于精簡職工安置辦法的若干規(guī)定》，并對精簡下來的老弱病殘職工做出適當(dāng)安排同時，完善了對退休人員的困難救濟(jì)工作。

2、倒退與恢復(fù)階段（1966～1990年）。1966～1976年，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度處在全面倒退階段。從1978年到1982年，處于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度恢復(fù)階段。1978年6月《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》頒布實(shí)施，對1958年的規(guī)定作了較大修改，較大幅度地提高了養(yǎng)老金待遇。同時，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部和企業(yè)工人的退休、退職分別進(jìn)行規(guī)定，打破了原來統(tǒng)一的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休、退職制度，開啟了企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休、退職的“分立模式”。根據(jù)該規(guī)定，事業(yè)單位工作人員退休后，按本人職務(wù)工資和津貼之和的一定比例計(jì)發(fā)，即工作年限大于或等于35年的按90%標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，大于30年小于35年的按85%的標(biāo)準(zhǔn)法發(fā)放，大于20年小于30年的按80%的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。1980年10月和1982年4月國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》、《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，要求對于離休人員，其離休金按離休時工資的100%計(jì)發(fā)。上述文件對我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老保險制度進(jìn)行規(guī)范，其主要內(nèi)容一直適用至今。

3、醞釀與試點(diǎn)階段（1991～2013年）。十三屆七中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計(jì)劃的建議》提出要“按照國家、集體和個人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會養(yǎng)老保險制度”。1991年6月頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》進(jìn)一步明確“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、農(nóng)村含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的養(yǎng)老保險制度改革，由人事部、民政部負(fù)責(zé)”，但具體辦法另行制定。1992年1月《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》由人事部印發(fā)，該《通知》明確了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展方向，按照國家、集體、個人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老保險基金，建立具有中國特色、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度。此后，按照這一改革思路，試點(diǎn)改革工作在少數(shù)地區(qū)開展。2008年3月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》，該《方案》規(guī)定事業(yè)單位實(shí)行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，由個人和單位共同負(fù)擔(dān)。其中，個人按照本人工資8%繳納并建立個人賬戶，單位按照工資總額20%繳納并實(shí)行社會統(tǒng)籌，以方案實(shí)施時間作為分界年，實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法、中間人逐漸過渡”的過渡方案。同時，選擇晉、滬、浙、粵、渝等五省（市）進(jìn)行先期試點(diǎn)，但因政府機(jī)關(guān)單位未參與此次改革，遭到事業(yè)單位普遍反對，最后都無始而終，不了了之。

4、改革與深化階段（2014年至現(xiàn)今）。十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”。2014年5月頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，該《條例》從2014年7月1日起正式實(shí)施。2015年1月《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》由國務(wù)院發(fā)布，并規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度從2014年10月1日起實(shí)施。至此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革正式拉開序幕。同年3月人力資源社會保障部印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》，同年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，此后各省結(jié)合具體情況，陸續(xù)出臺一系列文件。以廣東省為例，2015年12月，廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定>的通知》，《通知》對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)和基本原則，改革的范圍，基本養(yǎng)老保險基金籌集，基本養(yǎng)老保險個人賬戶，基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，基本養(yǎng)老金調(diào)整，統(tǒng)籌層次，基金管理和監(jiān)督，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，職業(yè)年金制度，其他政策諸如延長繳費(fèi)、延遲退休人員參保政策、改革前的政策銜接、調(diào)整部分工作人員退休時加發(fā)退休費(fèi)的政策，確保養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機(jī)制，社會化管理服務(wù)和信息系統(tǒng)建設(shè)等都作了明確規(guī)定，由此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度終于開始走向社會化養(yǎng)老保險道路，并不斷推向深入。

縱觀機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度歷程，不難發(fā)現(xiàn)：機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照國家相關(guān)規(guī)定，從無到有建立了適應(yīng)當(dāng)時社會發(fā)展水平的養(yǎng)老制度。在近30年中有過幾次調(diào)整，但變化很小，國家和單位包辦的制度結(jié)構(gòu)沒有變化，調(diào)整主要涉及退休經(jīng)費(fèi)來源、退休條件、退休待遇等問題。伴隨著中國特色社會主義不斷的深化發(fā)展，各行各業(yè)在面臨機(jī)遇的同時也帶來了極大的挑戰(zhàn)，發(fā)展機(jī)遇與矛盾沖突在發(fā)展過程中日漸突出，亟待需要對此進(jìn)行改革。

（二）機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革內(nèi)容。國務(wù)院發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的范圍、基本養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法、繳費(fèi)的基數(shù)與比例、基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整、改革前后待遇的銜接政策、基金的管理和監(jiān)督、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)、職業(yè)年金的建立及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，現(xiàn)則其要而述之。

1、養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)和比例。按照《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員全部參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，實(shí)行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，個人和單位都要繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。個人繳費(fèi)全部計(jì)入個人賬戶，統(tǒng)一計(jì)息，個人按本人繳費(fèi)工資的8%繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，單位按工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險費(fèi);本人繳費(fèi)工資低于平均工資60%的按60%為基數(shù)繳費(fèi)，高于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費(fèi)基數(shù)，即“60%托底、300%封頂”。形成單位、個人、政府共擔(dān)的新機(jī)制，從而根本改變了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度模式，從“國家-單位”養(yǎng)老變?yōu)樯鐣Ｕ橡B(yǎng)老。

2、基本養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法。按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革規(guī)定，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金待遇分為兩部分：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是個人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金以本人繳費(fèi)工資和社會平均工資的平均值為基數(shù)，每繳費(fèi)1年計(jì)發(fā)1個百分點(diǎn)。也就是說，繳費(fèi)年限越長，待遇水平越高。個人賬戶養(yǎng)老金累計(jì)歷年個人繳費(fèi)的本息，除以規(guī)定的計(jì)發(fā)月數(shù)。這種按照本人歷年繳費(fèi)多少、繳費(fèi)期長短來計(jì)算養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，能夠充分體現(xiàn)個人全部職業(yè)生涯所作貢獻(xiàn)，改變原來按“最終工資”的一定比例分檔計(jì)發(fā)退休費(fèi)方式，其工資變動可以精細(xì)計(jì)算到每年，甚至每月，這樣規(guī)定有利于引導(dǎo)在職職工為將來養(yǎng)老保障依法履行繳費(fèi)義務(wù)。

3、改革前后待遇的銜接政策。此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革將改革對象分為“老人”、“中人”和“新人”其前后待遇銜接的總原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。在改革前已退休的人員是“老人”，其退休待遇保持不變，并且參加今后的養(yǎng)老待遇調(diào)整;在改革后新參加工作的人員是“新人”，退休時其基本養(yǎng)老金由個人賬戶養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。改革前參加工作、改革后退休的人員是“中人”，對其采取“逐步過渡”的政策，并且將其在改革前沒有實(shí)行個人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”，在過渡期內(nèi)實(shí)行養(yǎng)老保險待遇的新老計(jì)發(fā)辦法對比，“保低限高”，在退休時除了發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，還依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金，這種政策安排有利于確保平穩(wěn)過渡。

4、職業(yè)年金和養(yǎng)老待遇調(diào)整。職業(yè)年金是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，職業(yè)年金的建立使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革得以深入推進(jìn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金來源由兩部分構(gòu)成，實(shí)行個人賬戶管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位個人按本人工資的4%繳費(fèi)，單位按工資總額的8%繳費(fèi)。退休時，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金待遇依據(jù)相關(guān)約定和職業(yè)年金積累情況按月領(lǐng)取，這有利于優(yōu)化機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇調(diào)整，將與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮，不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤，這樣可以避免相互攀比，逐步建立起兼顧企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民的各類人員養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機(jī)制。

5、養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移和銜接規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院頒布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革規(guī)定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度內(nèi)同一統(tǒng)籌范圍轉(zhuǎn)移，不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金，只轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險關(guān)系;如在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，或者在同一制度內(nèi)跨統(tǒng)籌范圍轉(zhuǎn)移，則要部分統(tǒng)籌基金和個人賬戶累計(jì)儲存額。不管采取哪種轉(zhuǎn)移方式，機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員轉(zhuǎn)移前后的繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）連續(xù)計(jì)算。這一制度設(shè)計(jì)打通了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員向企業(yè)橫向流動時養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移銜接的問題，維護(hù)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，有利于促進(jìn)人力資源的優(yōu)化配置和合理流動。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革正處于過渡階段，難免存在諸多問題，下面擬采取SWOT分析方法，從戰(zhàn)略管理學(xué)角度對制度實(shí)施中的具體問題進(jìn)行探討，以期得出科學(xué)、合理的決策。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革SWOT分析

（一）內(nèi)部優(yōu)勢（Strengths）。內(nèi)部主要指機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度本身。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度內(nèi)部優(yōu)勢由政府公權(quán)力保障實(shí)施，具有社會保障性質(zhì)，較之商業(yè)保險，具有福利制度優(yōu)勢。

1、政府保障優(yōu)勢。國家通過制定法律法規(guī)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險改革提供了法律依據(jù)。2010年10月通過的《社會保險法》為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的貫徹實(shí)施提供了高階位法律的保證。2014年5月頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。正式推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的首部法律規(guī)范是2015年1月國務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》。同年3月人力資源社會保障部印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》，4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，此后各省（市）結(jié)合具體情況，陸續(xù)出臺一系列制度文件。推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，需要大量的人力、物力作保障。政府有豐富的人力資源，能集中力量辦大事。同時，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，能為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革帶來國家和地方財政的支持和扶持。

2、福利制度優(yōu)勢。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險較之商業(yè)保險，具有福利型特征，是針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制內(nèi)的全部工作人員的社會保險，具有覆蓋面廣等特點(diǎn)，而商業(yè)保險主要是面向城市消費(fèi)群體，且因其營利性的特點(diǎn)，商業(yè)保險保費(fèi)較高、風(fēng)險性較大，使其缺乏對相對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工薪階層群體必要的社會保障功能。對于改革前已退休的人員，維持原待遇不變，并參加今后的待遇調(diào)整;對于改革前參加工作、改革后退休的人員，將他們在改革前沒有實(shí)行個人繳費(fèi)的工作年限確定為“視同繳費(fèi)年限”，將來退休時在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的同時，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長短等因素發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。同時，在過渡期內(nèi)實(shí)行養(yǎng)老待遇的新老計(jì)發(fā)辦法對比，“保低限高”，確保不損害他們的利益。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險要機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員按照國家規(guī)定繳費(fèi)，達(dá)到一定期限，就有權(quán)利享受養(yǎng)老保險待遇，權(quán)利與義務(wù)并不完全對等。

（二）內(nèi)部劣勢（Weaknesses）

1、法規(guī)體系不太完善。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會，要求一切經(jīng)濟(jì)活動必須依法進(jìn)行，以促進(jìn)資源優(yōu)化配置，降低運(yùn)行的風(fēng)險和成本。與西方國家相比，我國在這方面的法規(guī)體系還不完善、不健全。歐美等國家均有特定的養(yǎng)老保險法律法規(guī)，而國務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》僅僅是對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革工作進(jìn)行指導(dǎo)的綱領(lǐng)性文件，沒有針對事業(yè)單位的配套措施和辦法，這就使得各地在出臺政策時沒有針對性，無疑加大改革的難度，導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢。同時，相關(guān)法律法規(guī)體系缺失，導(dǎo)致執(zhí)行過程完全依賴行政手段，缺乏權(quán)威性、公平性，加之主管部門權(quán)利壟斷，基金的保管和發(fā)放缺少透明度，各地因社保金挪用、截留而發(fā)生的貪污腐敗、行政失職等現(xiàn)象屢有發(fā)生，這些都影響改革進(jìn)程。當(dāng)然，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度還存在統(tǒng)籌層次不高、抗風(fēng)險能力較差，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尚未對接等問題。

2、保值增值不靠譜。隨著養(yǎng)老保險制度改革的深入推進(jìn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險資金的積累會越來越多。如何實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的保值增值，直接關(guān)系到養(yǎng)老保險制度改革的可持續(xù)推進(jìn)。眾所周知，使得資金增值保值的唯一途徑就是進(jìn)行有效的投資，而投資與風(fēng)險就像是一枚硬幣的正反面。想要在保證資金安全的情況下追求投資收益的最大化，最好的辦法就是進(jìn)入資本市場。但由迄今未出臺關(guān)于保增值制度與辦法，各地方仍遵守采取購買國債或存入銀行的辦法。這種單一的投資方難獲取高額利息收入，難以達(dá)到保值目的，更不用說增值。加之當(dāng)前我國的資本市場并不成熟，市場參與主體不規(guī)范，公司財務(wù)報價作假以及人為操縱交易價格等違規(guī)情況時有發(fā)生，使得資金的投資安全根本無法得到保證，增值保值更是無從談起。同時，在此過程中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險資金的管理和投資權(quán)被地方財政部門嚴(yán)格限定，缺乏專業(yè)性、自主性，經(jīng)營運(yùn)作方式落后，投資渠道單一，基金保值增值能力較差，這些都不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革與落實(shí)。

（三）外部機(jī)遇（Opportunities）

1、政府高度重視。老有所養(yǎng)不僅是人類的基本要求，也是社會最基本的責(zé)任。社會保障問題關(guān)系到國計(jì)民生。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是整個社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，也是我國全面推進(jìn)小康社會建設(shè)的一項(xiàng)重要。政府高度重視，自20世紀(jì)90年代以來，國家先后在28個省區(qū)市開展機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革局部試點(diǎn)，全國約2，100萬人參加，并在一些行業(yè)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對進(jìn)行探索。按照國家統(tǒng)一部署，“事業(yè)轉(zhuǎn)企業(yè)”改革在部分經(jīng)營性文化事業(yè)單位和科研院所相繼啟動。2008年，為全面實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，國務(wù)院決定在5個省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)，并取得改革的成功經(jīng)驗(yàn)。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確了這項(xiàng)改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、政策措施和工作要求。

2、國際經(jīng)驗(yàn)可鑒。在美國，主要通過立法強(qiáng)制雇主和雇員參加養(yǎng)老保險，保險費(fèi)由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)。它的基本框架和運(yùn)行機(jī)制是：由國家主管機(jī)構(gòu)組織和制定相關(guān)法律政策，并履行實(shí)施和監(jiān)督職能;按照一定的比例由雇主在每月發(fā)放薪酬時代扣雇員應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)，連同個人應(yīng)繳納的數(shù)額一起交到指定的養(yǎng)老保險收繳機(jī)構(gòu);該機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老保險費(fèi)收齊后轉(zhuǎn)存于養(yǎng)老保險基金;設(shè)立專門的基金管理組織，負(fù)責(zé)按照國家政策對養(yǎng)老基金進(jìn)行投資運(yùn)營;由養(yǎng)老主管部門委托專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌發(fā)放養(yǎng)老金。在日本，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度為年金制度，由公共年金制度、企業(yè)年金制度、個人儲蓄養(yǎng)老金制度構(gòu)成。其中，公共年金制度是最基本的社會養(yǎng)老保險，居主導(dǎo)地位。公務(wù)員的社會保障主要涉及公共年金制度，國家擔(dān)負(fù)主要的投保義務(wù)。由此可見，我國公辦機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革可依據(jù)我國基本國情，合理借鑒美日兩國基本養(yǎng)老保險模式，以保障他們的合法權(quán)益。

（四）外部威脅（Threat）

1、政策認(rèn)同不一。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，逐漸打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期歸國家集中管理與分配的資源配置格局，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員成為了被改革的對象。受到特權(quán)思想的影響，他們無法接受此次改革。在養(yǎng)老金改革前，他們退休員不僅能領(lǐng)取基本工資，而且還能領(lǐng)取高于企業(yè)退休人員1～2倍的生活補(bǔ)貼。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位將建立的基本養(yǎng)老保險制度與企業(yè)相同。這就意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員從原先由財政撥款，再到如今自己繳費(fèi);從以前實(shí)行以工作年限和本人工資額為主要依據(jù)的退休金計(jì)發(fā)方法，到如今根據(jù)繳費(fèi)工作年限和社會平均工資額以及個人賬戶儲存額為主要依據(jù)的“結(jié)構(gòu)性基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方法。”這很可能導(dǎo)致他們退休金大幅下降。雖然政府引入了職業(yè)年金制度，從制度層面確保不降低他們的待遇，但是在實(shí)施的過程中并非如此，這使得他們對未來的待遇收入惴惴不安。因此，他們會產(chǎn)生抵觸心理，對政策認(rèn)同度不高，阻礙此次養(yǎng)老保險制度改革。

2、政府財力不足。國務(wù)院頒發(fā)的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會統(tǒng)籌基金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員的職業(yè)年金需要財政負(fù)擔(dān)。這相比從前而言，無疑是在一定程度上增加了財政的負(fù)擔(dān)與壓力。另外，養(yǎng)老保險制度改革政策中規(guī)定“中人”，指改革時點(diǎn)前參加工作、改革時點(diǎn)后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制內(nèi)工作人員。“中人”在改革前一般機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員都沒有繳納社保，改革后這部分人的工齡 “視同繳費(fèi)年限”，其在改革前未進(jìn)行繳納部分的養(yǎng)老金也需要全部由財政進(jìn)行補(bǔ)交，這就形成了“空賬”，而且，這部分“中人”過渡期內(nèi)實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對比，保低限高，加上這部分“中人”的數(shù)量并不渺小，必然導(dǎo)致政府財政不足，無疑也給財政帶來壓力。另外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員“五險二金”占到本單位工資總額的49.17%，其中，養(yǎng)老保險及職業(yè)年金繳費(fèi)兩項(xiàng)合計(jì)占到本單位工資總額的28%，其負(fù)擔(dān)加重，財力明顯不足。

由此SWOT分析可以看到，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度優(yōu)勢是政府保障，具有福利制度特征，政府高度重視，國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，但還存在法規(guī)體系不太完善、基金保值增值不靠譜、政策認(rèn)同度不高、政府財力壓力較大等問題。（圖1）

圖1 我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度SWOT 分析圖

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革政策建議

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革正在穩(wěn)慎推進(jìn)，階段性成效已顯現(xiàn)，但仍存在不足，需進(jìn)一步反思改革中存在的問題，將改革進(jìn)一步推向深入。

（一）加大宣傳力度，增強(qiáng)改革認(rèn)同。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革直接涉及個人切身利益，為廣大機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員所關(guān)心，也為全社會所矚目。目前，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員對自己改革之后的退休待遇情況存在疑慮與擔(dān)憂，他們對改革的相關(guān)政策和文件精神了解不夠深入，這十分不利于改革工作的順利推進(jìn)。政府部門應(yīng)加大對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的意義、目標(biāo)、原則、思路、范圍、步驟，基本養(yǎng)老保險制度的構(gòu)成、計(jì)發(fā)辦法、調(diào)整機(jī)制，基金的管理和監(jiān)督，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，職業(yè)年金制度的建立，養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機(jī)制及社會化管理服務(wù)等宣傳力度，準(zhǔn)確解讀各項(xiàng)政策，正確引導(dǎo)社會輿論，營造有利于改革的良好氛圍，保證改革的順利實(shí)施。在讓廣大機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工了解養(yǎng)老保險制度改革的同時，通過建立養(yǎng)老保險制度利益補(bǔ)充機(jī)制，落實(shí)強(qiáng)制性職業(yè)年金，確保他們待遇不降低。妥善安排好改革對象中的“中人”利益，對改革中的“中人”發(fā)放過渡性補(bǔ)貼，前期根據(jù)養(yǎng)老金目標(biāo)替代率調(diào)整他們的工資等級，后期逐步按照企業(yè)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。考慮到機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的職業(yè)特點(diǎn)，在堅(jiān)持基本養(yǎng)老金統(tǒng)一的前提下，通過合理的養(yǎng)老待遇差別來彌補(bǔ)，加強(qiáng)商業(yè)保險的宣傳，發(fā)揮商業(yè)保險的補(bǔ)充作用，切實(shí)增強(qiáng)人們對商業(yè)保險的認(rèn)可度，增強(qiáng)政策的認(rèn)同度。

（二）優(yōu)化制度環(huán)境，健全法規(guī)體系。雖然我國2011年就頒布《社會保險法》，但該法律關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位有關(guān)養(yǎng)老保險的內(nèi)容較少，在內(nèi)容上偏重企業(yè)，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度還存在系統(tǒng)性與完善性不足等問題。眾所周知，立法先行是社會保險制度建設(shè)和落實(shí)的基本準(zhǔn)則。法規(guī)體系不健全是影響改革制度貫徹執(zhí)行的主要因素，不僅降低新制度的落實(shí)效率，也降低整體的規(guī)范性。因此，迫切需要優(yōu)化制度環(huán)境，健全相關(guān)法規(guī)體系，制定規(guī)范和統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度。要采用精算技術(shù)，合理確定制度參數(shù)、繳費(fèi)基數(shù);要提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，加快完善養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)接接續(xù)制度;要健全且明確視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定;要完善職業(yè)年金制度，建立職業(yè)年金收益率制度;要建立獨(dú)立自主的基金管理機(jī)制、基金投資風(fēng)險評估與控制機(jī)制;要健全監(jiān)管法律，完善監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)體系，完善社會監(jiān)督機(jī)制，將稽查工作的內(nèi)容向參保系數(shù)、透明度、繳納時間等傾斜，保證養(yǎng)老保險基金的透明度，實(shí)施全方位、立體化監(jiān)督;要建立基于政府財政的基金籌集及基金平衡機(jī)制，建立基于市場的基金收益制度;要提出工資制度改革配套辦法，解決新舊制度轉(zhuǎn)換，平衡好養(yǎng)老保險制度中繳納養(yǎng)老保險金與享受利益之間的關(guān)系;要完善參保范圍認(rèn)定制度，按要求確定參保范圍，對混崗、超編等機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員，盡快按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范;等等。總之，要加快相關(guān)配套規(guī)章制度建立和完善，并且要適時上升到法律層面，同時結(jié)合改革落實(shí)情況和國家國情，最終構(gòu)建一整套系統(tǒng)全面的、具有中國特色的社會養(yǎng)老保險制度，確保制度貫徹落實(shí)。

（三）分解財政壓力，加強(qiáng)基金統(tǒng)籌。財政壓力是阻礙機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的重要因素。要讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革順利進(jìn)行，必須減輕財政負(fù)荷，進(jìn)行合理地測算，分解財政壓力。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的成效，機(jī)關(guān)事業(yè)單位需要在改革過程中關(guān)注財政壓力，確保財政負(fù)荷能夠滿足改革需要，順利推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革成本壓力巨大，但對于財政來說并非不能解決，需要國家、地方財政和機(jī)關(guān)事業(yè)單位劃分權(quán)責(zé)，共同承擔(dān)。國家可以考慮減少國有資產(chǎn)存量或者在保證社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行情況下籌集補(bǔ)償金，地方政府也應(yīng)在國家政策指引下積極籌資。當(dāng)前，社會保障僅占財政支出的10%，而在發(fā)達(dá)國家中，社會保障費(fèi)用占財政支出的10%～20%，而大于20%小于10%的都是少數(shù)國家。所以，我國要制定一個合適的比例，以此作為我國社會保障制度的發(fā)展目標(biāo)，以保證國家在社會保障方面的財政支出比重，也可以把巨大的養(yǎng)老保險改革成本分?jǐn)偟礁髂曛校侄沃鸩浇鉀Q。同時，要加強(qiáng)基金統(tǒng)籌，提升社保基金的效用及抵抗風(fēng)險的能力，做好基金統(tǒng)籌管理工作，提升基金調(diào)劑與支付效能，加強(qiáng)基金的合理投資與運(yùn)營，以維護(hù)養(yǎng)老保險金的完整性與安全性，讓社保調(diào)劑保障能力得到充分發(fā)揮。

當(dāng)前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，我們要高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展潮流，充分考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位的特性，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，勇于實(shí)踐，科學(xué)合理地推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

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