武陵山民族地區生態環境保護立法思考

[提要] 現代化進程推動武陵山民族地區經濟社會迅速發展，然而在追求生產力發展中不可避免的存在不適當的經濟發展方式與模式，造成武陵山民族地區的生態困境，嚴重制約該地區經濟社會發展和生態文明建設。生態文明建設不僅僅需要每一個體的生態自覺和生態踐行，更需要法律制度的外在約束。本文就武陵山民族地區的生態環境保護立法提出建議。

關鍵詞：立法視角;武陵山民族地區;生態文明建設

基金項目：張家界航空工業職業技術學院校級科研項目：“武陵山民族地區精準扶貧與生態文明建設協同發展研究”（編號：ZHKT2017-032）階段性成果

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月31日

武陵山民族地區是以武陵山脈為中心，以土家族、苗族、侗族為主體的渝、湘、鄂、黔四省（市）毗鄰地區，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，也是“跨省交界面大、少數民族聚集多、貧困人口分布廣的國家級連片特困地區。”武陵山民族地區，雖然具有豐富的自然資源，但同時也是生態脆弱地區。有學者研究指出，“生態環境惡化—經濟發展滯后—生態貧困—生態環境更為惡化—欠發達—生態環境惡化—經濟難以良性提升—繼續生態貧困，上述循環往復的現象則構成了武陵山片區一條相互影響與相互制約的因果鏈。筆者認為，保護武陵山民族地區的生態環境，不僅需要依靠科技、財力和物力等手段，更需要法律機制的完善，文章從立法視角對武陵山民族地區生態文明建設進行一定的思考。

一、武陵山民族地區生態環境保護立法重要意義

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央把建設生態文明作為建設中國特色社會主義事業的重要內容，將生態文明建設和政治、文化和經濟、社會建設一起納入“五位一體”的總布局。武陵山民族地區，作為生態環境的脆弱地區，加強生態環境保護的立法工作，對于區域性生態文明建設，實現美麗中國的建設目標，具有極為重要的意義。

第一，新時代建設生態文明的客觀要求。習近平高度重視生態文明建設，將之與人民福祉、民族未來、“兩個一百年”奮斗目標和實現中華民族偉大復興中國夢緊密聯系起來，充分體現了加強生態環境保護工作的決心和信心。民族地區生態文明建設作為國家生態文明建設的重要組成部分，應當充分認識加快推進生態文明建設的極端重要性和緊迫性，運用法治力量，加大生態環境保護領域的立法工作，通過法制手段深入持久地推進生態文明建設，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，開創生態文明新時代。

第二，轉變經濟發展方式的現實需要。黨的十八大以來，習近平就綠色發展多次發表重要講話，把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，構成了“當代中國最鮮活的馬克思主義綠色發展觀”。在黨的十九大報告中，再次重申，“實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式”。進一步彰顯了黨和政府為保護生態環境、實行綠色發展提供制度保障的堅定決心。面對民族地區經濟社會發展中所面臨的一系列重大生態、資源、環境、災害等現實問題，為了實現經濟社會發展與環境保護相協調，必須加強對民族地區生態環境保護立法工作的探索和研究，推進這一地區生態環境保護沿著法制的軌道規范發展，弘揚環境正義，保障子孫后代應有利益。

第三，推動公眾生態自覺的有效形式。社會大眾的生態自覺是促進生態環境保護的重要基礎。目前在生態文明保護方面，武陵山民族地區人們的公眾參與面還有限，因此經常出現環境破壞漠視情況?？v觀武陵山民族地區，在生態環境保護方面的公眾大多扮演的是管理對象的角色，公眾參與生態環境的比例小，要加強公眾參與力度，推動公眾參與生態環境保護落地落實，必須通過民族地區立法進一步細化環保法的公眾參與條款，充分調動公眾保護和改善生態環境的積極性和主動性，使公眾在同破壞生態、污染環境作斗爭時，始終做到有法可依、有法必依。簡言之，只有人人參與，自覺踐行，生態環境和人文環境的保護才會長久持續。

二、武陵山民族地區生態環境保護立法現狀分析

黨的十一屆三中全會之后，生態環境保護工作進入了法制建設新時期，基本形成了以憲法為統領，以環境保護法為基本，以自然資源保護、污染防治以及將自然資源保護和污染防治集于一體的環境保護單行法律體系。武陵山各少數民族地區也從本地區生態環境保護的實際出發，充分發揮民族自治地方立法權，在保護生態環境方面制定了一系列的自治條例、單行條例以及地方性法規，并取得了一定的成效。

第一，武陵山民族地區生態環境保護立法成就簡述。首先制定自治條例。如《湘西土家族苗族自治州自治條例》第二十五條：“自治州的自治機關加強自然資源和生態環境的保護。保護天然林，保護植被，對二十五度以上的坡耕地實施退耕還林，鼓勵植樹、綠化庭院和城鎮，禁止亂砍濫伐林木?！薄逗鲜÷殛柮缱遄灾慰h自治條例》第二十九條：“自治縣的自治機關依照法律法規規定，自主管理和保護自治縣境內的土地、森林、礦藏、水流、荒山、草山、草坡等自然資源?！逼浯?，制定單行條例。湘西土家族苗族自治州制定了《湘西土家族苗族自治州環境保護條例》，加大對湘西少數民族地區的生態環境保護力度。最后，制定地方性法規、規章。如，2016年湘西自治州人大常委會制定了《湘西土家族苗族自治州白云山國家級自然保護區條例》。湖北恩施土家族苗族自治州為了加強酉水河保護，防治河流污染和生態破壞，推進生態文明建設，制定了《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》，貴州黔南自治州人大常委會制定了《黔南布依族苗族自治州樟江流域保護條例》?？梢姡母镩_放以來，武陵山民族地區生態環境保護立法工作取得了諸多成就，為生態保護嚴格執法奠定了法律保障。

第二，武陵山民族地區生態環境保護立法存在的問題。改革開放提升了民族地區法制化建設水平，生態環境保護取得了諸多成就，同時我們也應正視存在的突出問題：首先，部分原有條例理念落后，對生態環境可持續發展形成阻礙。保護優先是生態環境保護的內在要求，是從源頭上加強生態環境保護和合理利用資源的有效途徑。很多地區片面重視經濟發展，從而造成了生態環境立法始終依附于經濟立法之上，未將保護優先原則放在優先考慮的位置，生態保護機制仍以誰污染誰治理原則下的事后懲戒模式為主。其次，沒有充分體現民族地區特色，如對特色的生態資源優勢和少數民族生態保護傳統文化保護不夠，立法主要從服務地方經濟發展的角度出發，集中保護民族地區較有影響的自然資源和風景名勝等，對于稀缺野生動植物資源的保護，仍然以命令式的管制模式為主，對部分具有生態價值的資源，由于經濟價值不明顯而落在了立法保護的界域之外，部分地區立法的過程中沒有充分融合少數民族生態保護的傳統習俗和文化。再次，立法隊伍不健全，立法人員素質偏低，為急于完成立法任務，立法宣傳程度不夠，對公眾參與立法的重視程度不夠，立法前沒有深入細致調研，沒有廣泛討論和征求意見，群眾參與立法的積極性明顯不強。最后，立法實效偏低，條款操作性不強，條例實施的實際效果不是很理想。

三、武陵山民族地區生態環境保護立法思考

黨的十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，把污染防治作為決勝全面建成小康社會三大攻堅戰之一，提出著力解決突出環境問題。民族地區作為全面建成小康社會的重要組成部分，如何進一步健全完善生態環境保護立法，使武陵山民族地區經濟社會發展、生態環境保護在法制的軌道上協調發展和健康運行具有重要意義。

第一，立法理念上，摒棄舊有理念?！鞍l展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗?！笔紫龋瑖栏褙瀼乇Ｗo優先理念。2014年修訂的《環境保護法》第五條規定，“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則?！北Ｗo優先作為環保法基本原則之首，要求在經濟社會發展同生態環境保護發生矛盾時，要把保護生態環境放在優先位置，以生態環境承載能力為基礎，規范各類經濟社會活動，尤其是各種自然資源的開發，防止造成新的人為生態破壞和環境污染。武陵山民族地區受經濟社會發展的壓力，生態環境立法，更多考慮的是如何服務地方經濟社會發展，如何對現有污染進行有效的控制，立法側重點更多的是保護民族地區重要生態功能區、水源涵養地、珍稀動植物聚集區、風景名勝區等生態資源所蘊藏的經濟價值，忽視了從源頭上、全過程對生態環境的保護和污染的控制。因此，武陵山民族地區在今后的生態環境保護立法中，應當始終將生態環境保護優先理念放在立法工作的第一位，貫穿到立法工作的全過程。其次，嚴格貫徹可持續發展理念?；谖淞晟矫褡宓貐^經濟社會發展和生態環境保護的現實需要，要將可持續發展理念很好地貫徹融入到生態環境保護立法的制度構建之中，與民族地區科技創新制度、生態補償制度、綠色產業支持制度乃至當前在民族地區全面鋪開的精準扶貧制度相銜接。

第二，立法機制上，堅持科學合理。完善立法工作機制對武陵山民族地區生態環境保護科學立法，以至于整個民族地區的立法工作至關重要。首先，完善立法前評估機制。充分考慮到本民族地區生態環境的實際情況。比如，湖南邵陽瑤族地區，就有瑤族民間習慣法，瑤族先民通過立碑、口耳相傳等形式，規定了保護森林和樹木的村規民約。因此，這些區域立法工作應充分吸收少數民族民間習慣法。在充分征集立法項目的基礎上，廣泛開展調查研究，充分吸收專家學者、立法直接利益相關人、社會公眾等群體對立法建議項目的意見后，對擬立的立法項目開展立法前評估，按照急需先立的原則，根據評估結果科學確定立法選項。其次，改進立法起草機制、完善立法審議機制、公眾參與立法機制。武陵山民族地區生態環境保護立法大多以政府部門起草為主，因此立法機關可以積極拓寬起草渠道，逐步建立多元的立法起草機制，對單一的某一方面的生態環境保護可以由人大有關專門委員會或常委會工作機構組織起草。對一些專業性較強、爭議比較大的立法項目，可以委托第三方進行起草。如湖南省湘西土家族苗族自治州人大和湖北省恩施土家族苗族自治州人大為了加強對各自區域內酉水河流域的立法保護，2016年就分別委托了吉首大學和湖北民族學院起草了酉水河保護條例草稿，分別提交兩地人大審議通過，這次委托立法也開啟了民族自治州跨區域協作立法的先河。

第三，立法節奏上，持續推進步伐。首先，推進武陵山民族地區生態環境保護相關條例修改廢止。部分地區的生態環境保護法規缺乏實用性。某些環境法規原則性要求多，可操作規定性少。新立法、環保法修訂出臺后，應切實加大對生態環境保護立法的修改、廢止速度，對一些上位法律法規中明確規定的涉及生態環境保護禁止行為進行了修改完善，但上位法中還有很多禁止性規定、原則性條款、鼓勵獎勵性舉措等等在武陵山民族地區生態環境保護自治條例、單行條例、地方性法規和政府規章中沒有規定，即便是作出了規定，有些也與上位法規定的不盡一致。因此，武陵山民族地區立法機關應進一步加大生態環境保護領域條例法規的清理力度。其次，盡快填補武陵山民族地區生態環境保護領域立法空白。目前，環保立法領域仍有空白，土壤環保、環境監測、核安全、生物安全及與公眾生活密切相關的電磁輻射、光污染、重金屬等方面沒有制定相應的法規，存在立法空白。因此，立法機關要對照上位法的相關規定，結合本地生態環境保護的實際情況，逐一梳理生態立法、污染防治立法、資源立法等方面的法律空白，切實加大制定涉及生態環境保護內容的立法數量，努力形成生態環境保護法制體系。

第四，立法質量上，切實增強實效。黨的十八屆四中全會提出“要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大在立法工作中的主導作用。”當前武陵山民族地區人大及其常委會受種種因素制約，在生態環境保護立法的過程中，往往存在不想主導、不會主導等問題，嚴重影響了立法的實際效果。不想主導主要是因為當前武陵山民族地區國家機關人才配置中，人大常委會機關干部大都是其他行政機關中年紀偏大、資歷頗深的領導干部轉到人大任職，盛行“二線”思想，工作激情減退，特別是針對生態環境保護這一敏感問題，有畏難情緒，致使在具體的生態環境保護立法工作中積極性不高。不會主導主要是因為該地區人大立法人員大都不是“科班”出身，具體從事立法工作的人員職業化、專業化有所欠缺，立法本領有待加強。因此，武陵山民族地區人大及其常委會應該進一步樹立主體意識，加強立法機構隊伍建設，著實擔負起民族地區生態環境保護立法的主體責任。其次，結合武陵山民族地區習慣進行立法。武陵山民族地區立法機關在生態環境保護立法過程中，主觀上應該充分考慮到民族習慣法的地位和作用，處理好其與制定法的關系，盡量將符合現代法治精神的相關習慣規定在制定法之中，實現民族地區制定法和習慣法的有機統一。最后，加大立法變通權的行使力度。有針對性地制定本地區的生態法規，而不應該照抄上位法的內容或體系，為了立法而立法，使條例大而不精。武陵山民族地區要根據本行政區域的實際情況，在法律法規規定的幅度內對需要具體的事項作出具體規定，對本地區重要而對其他地區的需要性并不明顯，而且國家立法在一定時期內不會做統一規定的問題，由武陵山民族地區自主立法解決，切實增強立法的時效性和可操作性。

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