我國機關事業單位職工養老保險基金運營機制研究

王曉梅

[提要] 目前，企業職工基本養老保險基金市場化運營已步入正軌，但機關事業單位職工養老保險基金運營還處在不斷探索中。本文通過研究國內外相關文獻，總結我國機關事業單位養老保險制度現狀，剖析當前機關事業單位職工養老保險基金運營中存在的問題，并借鑒美國經驗，設計更加完善的機關事業單位職工養老保險基金運營機制。

關鍵詞：機關事業單位;養老保險基金;運營

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月8日

養老保險基金簡稱“養老基金”，是政府用以支付勞動者退休以后的養老金而專門收集起來的專項資金。養老保險基金由國家社保機構統一強制征收，單位和勞動者分別按照一定比例共同繳納形成，形成的專項資金除了用于支付當前所需養老金外，還要為以后所需支付的養老金進行儲蓄。國家公務員、事業單位職工與大部分的企業職工等都在養老基金的覆蓋范圍內。

養老保險基金投資運營是指對養老基金進行市場化運作，將養老基金以發行基金份額的形式，對“投資者”的資金進行有效集中，并由特定的基金管理機構中的專業人員將養老基金投資于債券、股票等其他金融工具或實體領域的一種投資行為。

一、我國機關事業單位職工養老保險基金運營現狀

國家統計局數據顯示，截至2017年，我國60周歲及以上人口24，090萬人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口15，831萬人，占總人口的11.4%。當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。所以我國人口老齡化嚴重，養老壓力巨大，這就為我國機關事業單位養老基金的運營提出更高要求。由表1中數據可以看出，我國機關事業單位職工基本養老保險基金早已經開始儲蓄，并不斷累積結余。在2015年機關事業單位與企業養老保險制度并軌后，我國對機關事業單位養老基金積累與運營的發展可以借鑒我國企業基本養老保險基金的管理運營方式，這樣才能彰顯我國社會保障的公平性。（表1）

表1 2007～2014 年我國機關事業單位職工基本養老保險基金收支規模情況一覽表（單位：億元）

當前由于我國資本市場發展水平尚不完善，我國機關事業單位職工養老保險投資渠道相對單一，絕大部分地區規定機關事業單位基本養老基金主要投資于銀行存款、購買國債、金融債券，對于風險較高的股票基金市場等投資渠道予以限制。

二、我國機關事業單位職工養老保險基金運營機制中存在的問題

（一）養老保險基金監管主體分散。目前，機關事業單位養老保險基金的監管體系涉及六個主體，分別是人力資源和社會保障部門、社會保險經辦機構、財政部門、審計部門、稅務部門和國有商業銀行，當前與機關事業單位養老基金的管理最為密切的是人力資源和社會保障部門與社會保險經辦機構。

社會保險經辦機構作為機關事業單位職工養老基金的受托人，是人力資源和社會保障部門下屬的事業單位，在養老基金管理過程中，具有管理和運營的雙重職能。這種雙重身份造成了社會保險經辦機構獨立性不足，同時將其與人力資源和社會保障部門之間的權責關系復雜化。另外，機關事業單位養老保險工作業務與人事部門直接相關，而人事部門對社會保險經辦機構不存在管理職能，這導致很多具體問題難以協調處理。

在增設社會保險經辦機構之前，繳納的養老保險基金都由財政部門負責，雖然《決定》中已經規定：“社會保險經辦機構應切實加強基金征繳，做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關系轉移、待遇核定和支付等工作。”但這一條款只是在原則上界定財政部門與社會保險經辦機構對管理機關事業單位養老基金的責任，對于已辦理過離、退休手續的機關事業單位職工的養老金應該是財政部門發放，還是社會保險經辦機構發放，這類涉及“中人”的問題在《決定》中沒有做出明確規定，很可能導致人社部門與財政部門在這類問題上互相扯皮，影響工作效率。

機關事業單位養老基金的監督體系主要涉及審計部門和財政部門，審計和財政部門主要通過對基金抽樣調查進行監督，沒有公開養老基金實際收支及運營情況，信息不透明，缺乏群眾監督渠道，這就在一定程度上造成了監督的漏洞。因此，我國各省市對機關事業單位養老基金監管存在“多元化、碎片化”等種種漏洞，各方責、權、利不清，也缺乏有效的權力制約和風險分擔機制。

（二）養老保險基金統籌層次低。我國機關事業單位職工養老保險改革中指出要建立省級統籌，然而相當一部分地區還停留在市、縣一級的統籌層次上，現行的機關事業單位養老基金統籌層次不達標，直接導致養老基金的平均管理規模小;同時，由于基層統籌對基金運營收益方面幾乎不起作用，進而增大了收支壓力。為了保障機關事業單位養老基金賬戶的收支平衡，提高統籌層次迫在眉睫。但是由于各地區養老基金積累規模、制度贍養率以及中央和地方在養老事業上責任劃分的差異，真正意義上提高機關事業單位養老基金的統籌層次一直舉步維艱，造成我國機關事業單位養老基金依然是“收支以縣市級統籌為主、各地分散管理”的情況，呈現出嚴重的“碎片化”狀態。

（三）職工養老保險基金缺口逐年擴大。中國社會科學院世界社保研究中心鄭秉文曾指出，機關事業單位改革會加大養老金缺口，這是制度轉型需要支付的成本。而人力資源和社會保障部從全國當期的收支平衡出發，認為機關事業單位養老基金不存在缺口，但實際上，站在長期資本和長期負債的角度上，機關事業單位養老基金缺口的確存在。一是由歷史欠賬和轉制成本帶來的，在機關事業單位養老保險改革以前，工作人員不需繳納養老保險費，但改革后沒有繳費的年限被一概視為已繳納，前期個人賬戶里面沒有基金積累，還要按積累形式發放養老金，這部分本身就是一個缺口;二是由人口老齡化帶來的，對個人賬戶和統籌賬戶都有影響，其中個人賬戶的缺口主要來自統籌賬戶挪用個人賬戶導致的“空賬”。隨著人口老齡化日趨嚴重，經濟增長將面臨結構性減速，同時財政收入的增速也會放緩，到時財政補貼的代價也會越來越高。目前，遠期養老金缺口已經引起了社會的廣泛關注，必須防患于未然，提前籌劃并建立可靠、穩定、多層次的養老基金來源渠道。

（四）職工養老保險基金投資渠道少。就現有的法律法規和有關部門的政策文件來看，已經頒布了機關事業單位養老基金投資運營的具體規范，首先是在《決定》中提到“機關事業單位職工基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分開管理使用，納入社會保障基金財政專戶，專款專用。”同年8月，國務院在《基本養老保險基金投資管理辦法》中進一步規定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老產品的比例不得高于基本養老基金資產凈值的30%。而機關事業單位養老基金一直以來都是獨立運營，相對企業職工基本養老保險基金的投資渠道更為狹窄，銀行存款和國債這兩種安全性最高收益率很低的投資工具，一直是機關事業單位養老基金的首選。長此以往，個人賬戶養老基金的投資收益率長期走低，逼近一年期銀行存款利率，加之遭受2016年通貨膨脹率走高的影響，使其保值增值的道路上寸步難行，經濟補償的實際功效難以發揮。

三、美國加州公共雇員養老保險基金運營經驗借鑒

美國的養老保障體系具有三支柱：第一支柱為聯邦老年、殘疾和遺囑保險計劃;第二支柱為職業養老金計劃;第三支柱為個人養老儲蓄。其中，第二支柱可以劃分為私營部門養老金計劃和公共部門養老金計劃。加利福尼亞州政府雇員與地方政府雇員都在參加聯邦老年、殘疾和遺囑保險計劃的基礎上，參加了作為第二支柱的加州公共雇員養老保險計劃，該計劃的主體是政府強制雇員及所在單位共同繳費、既定給付的現收現付制，建立以共有產權為基礎的養老基金，并進行相對集中的管理。加州公共雇員養老保險計劃擁有美國規模最大的公共雇員養老基金，同時也是世界第三大養老基金，在加州甚至全美的政治、經濟等領域都具有極大的影響力。自從1932年加州政府為保障州政府雇員的養老權益設立該計劃后，其覆蓋范圍就不斷擴大，1939年學校非教師職工和部分公共機構開始以合同的形式參與其中，1990年為全體加州公共雇員提供醫療保險。

（一）美國加州公共雇員養老保險計劃項目概況。加州公共雇員養老保險計劃主要有基本養老計劃和三種補充養老計劃構成。基本養老計劃中包含一般的退休養老保險和為立法機關雇員、法官以及工傷殘疾公務員等提供的退休保險，是以支定收（DB）型計劃，各種福利項目保險金的確定是根據被保險人退休前的工資水平、服務年限和退休年齡確定的，而養老金的收益按事先約定的發放。

補充養老計劃由補充貢獻計劃、治安官和消防員的固定繳費計劃及457計劃構成。與基本養老計劃的保費征繳和養老金計發的方式不同，三種補充養老計劃采用固定繳費的方式，即以收定支（DC）型計劃。區別在于DB型計劃基于雇員最終工資額度和工作年限計算需要征繳的費用，而DC型計劃基于繳費數額和繳費年限計發養老金，相比之下DB型計劃缺乏防范金融市場風險的能力，DC型計劃可以降低經濟波動帶來的損失。并且DC型補充養老計劃要求單位和雇員共同繳納養老保險費用，形成繳費成員風險共擔的穩定格局。此外，DC型補充養老計劃增強了養老金賬戶的可攜帶性，有利于人才流動，賦予參保公務員投資極大靈活性。補充養老計劃的基金運營模式，體現了加州公共雇員養老基金運營的整體思路。

（二）美國加州公共雇員養老保險計劃參保情況。據2016財政年度統計，加州公共雇員養老保險計劃的參與人數為170萬人，占加州總人口4.43%。其中包括31%州政府公務員、38%學校非教師職工和31%與該計劃簽訂合同的地方公共部門雇員。加州公共雇員養老保險計劃的主要資金來源是參保雇員、單位共同繳納的保費和基金投資所獲得的收益。資金來源最穩定的部分是參保雇員按照其工資額度的一定比例繳納的費用，另外兩部分資金來源相對靈活，單位的繳費比例是由當年的經濟環境和投資戰略目標共同決定的，單位有時需要多繳費彌補偏低的投資收益，反之則少繳甚至不繳。征繳比例是由州政府立法規定，并根據當時經濟發展狀況做出相應的調整。

（三）美國加州公共雇員養老計劃的監管機制。主要有兩個層次，首先是管理委員會及下屬委員會，主要制定政策和進行監督;接下來是執行委員會及下屬職能部門，進行具體事務的執行、向管理委員會匯報等。法律規定，管理委員會是加州公共雇員養老保險計劃的最高權力機構，屬于半公營的準官方機構。具體職責是制定指導性的方針政策，并監督其實施情況，比如制定參保費率標準、養老基金投資政策以及提供評估精算服務等。管理委員會以為參保雇員提供養老保障為工作原則，下設小組委員會，如執行委員會、投資委員會等，他們針對一些專門的計劃、問題或方案進行審查，并向管理委員會提出建議。

執行委員會是管理委員會下設負責執行管理委員會制定的各項政策的機構，并對管理委員會負責。執行委員會下設若干專業職能部門，進行各項政策的執行，如投資部對加州公共雇員養老基金進行投資運營，財務部對基金管理進行控制及提高管理效率，計算和雇主服務部負責厘定雇主繳費費率。此外，還有成員服務部、規劃和研發部、審計服務部等專業職能部門。

（四）美國加州公共雇員養老基金的投資運營。加州公共雇員養老基金的監管采取的是信托模式，全體參保人員是信托關系的委托人和受益人，基金管理委員會作為唯一的信托責任承擔者，是信托關系的受托人，在基金監管中占據著核心地位。目前，美國加州養老基金的投資項目包括股票、流動資產、有價債券、房地產等，范圍遠及國際金融市場，綜合考量收益率、風險、運行成本等方面來挑選合適的金融資產，配置該財政年度的投資組合，達到保值增值的目標。按投資風格來看，除了對國內股票主要采用消極投資外，其他資產項目全部采取積極投資。

（五）美國加州公共雇員養老保險基金運營機制對我國的借鑒。美國是一個市場經濟高度開放發達的資本主義國家，相比之下，我國是一個開放程度不高，經濟發展較快，但各地區發展極不平衡的社會主義大國，這就決定中國不可能照搬美國加州模式。但是加州公共雇員養老基金的監管和投資方面都取得巨大的成功，有很多可以借鑒的經驗，主要總結以下四個方面：

1、多方的制衡機制。制衡機制主要體現在加州公共雇員養老保險計劃的內部治理結構上。在管理委員會的人員選拔上，包括行政當局任命、參保雇員中選取和一部分是具有專業能力的專職人員，全面代表各方利益，有效的防止任何一方濫用或盜用養老基金，同時具備在制定政策和監督其實施的專業能力。管理委員會負責制定方針政策，執行委員會及其下屬的職能部門負責落實完成，有效分離決策權和管理權;另外，管理委員會下設的一系列小組委員會，監督執行委員會工作情況，及時向管理委員會匯報并提出意見。這種有效的權利分割并相互監督與制衡的監管機制，防止以權謀私或專權的現象。

2、相對集中的管理模式。加州公共雇員養老保險計劃實行的是相對集中的管理模式，這是其管理兼顧高效與低成本的關鍵所在。首先，在這種管理模式下，加州公共雇員養老保險計劃有能力為其成員構建各項設施和制度，加快其服務升級速度;其次，這種管理模式也使得加州公共雇員養老保險計劃在與第三方的交往或談判中掌握主動權;最后，相對集中的管理模式還有利于充分利用自己現有的人力資源，使其行政管理成本遠遠低于分散化管理。

3、積極地多元化投資策略。與同樣擁有集中管理模式的聯邦老年、殘疾和遺囑計劃相比，加州公共雇員養老保險計劃在同樣的低管理成本下可以獲取高得多的長期回報，主要原因在于實施一套積極且有效的多元化投資策略，并且可以與獨立有效的內部治理結構相對應。從投資資產組合的演變來看，它對股票，尤其是風險投資和國際投資都頗有青睞，說明加州公共雇員養老基金一直積極地在全球資產市場上尋找利益增長點，甚至甘愿承擔一定風險。基金的投資策略一直以多元化為核心，通過持有充分分散化的投資組合力求將投資風險最小化。

4、注重服務地方經濟。加州公共雇員養老計劃在強調市場回報的同時，把基金投資與服務地方經濟很好的結合起來，投資運營過程中不但考慮對基金本身保值增值，也為整個社會經濟的發展做出了巨大的貢獻。

四、我國機關事業單位職工養老保險基金運營優化對策

（一）完善機關事業單位職工養老保險基金運營機構設置。設立獨立于政治壓力的養老基金監督委員會，直屬省政府領導，通過科學的程序選舉監督委員會執行官。養老基金監督委員會進行垂直管理，按省設立地方監督辦事處。主要職能為：根據市場準入制度的標準審查基金托管人和基金管理人的資格;根據信息披露制度定期公布機關事業單位職工養老基金財務狀況表;對基金托管人和基金管理人的運營情況進行監督，并對違規違法行為進行處罰和制裁。

設立獨立于政府的社會養老保險基金管理局。機關事業單位職工養老基金統籌賬戶作為公共賬戶，采用既定給付制，通過再分配達到公平的目的，這就決定了不宜將統籌賬戶基金委托給基金管理公司運營。考慮到保證養老基金完整性的原則是分離養老基金經營權與行政權，社保部門不能既制定基金管理政策又同時負責基金運營，因而需要設立社會養老保險基金管理局負責對機關事業單位職工養老基金統籌賬戶進行運營。

（二）將市場機制引入機關事業單位職工養老基金管理。我國機關事業單位養老保險統籌層次低，這種分散管理的格局對提高基金的運營效率非常不利。因此，可以將市場機制引入養老基金管理，主要途徑是在國家的監督之下，選拔專業的投資機構來管理機關事業單位養老基金;同時，政府通過設定投資限制、績效評估等方法對其進行監管。

（三）規范機關事業單位職工養老基金運營機構的市場準入退出機制。成熟的基金管理市場為了保證基金委托人的利益，必須有足夠數量的基金管理公司進行重復競爭，當基金運營機構數量形成規模，為保證養老基金運營的安全性，規范的基金營運管理機構市場準入退出制度變得尤其重要。承擔機關事業單位職工養老基金運營的機構，首先必須是法定的金融機構;其次要有穩健的經驗風格，近3年無違紀違法等不良記錄，資信等級為優;最后還要具有較強的實力，資產規模達到同類金融機構的前10名，同時凈資產收益率連續3年居于同類金融機構的前10名。只有同時符合上述基本條件的基金運營機構，才有資格參加機關事業單位職工養老基金委托運營的招標競爭。另一方面還要規范基金運營管理機構市場退出機制。任何獲得機關事業單位職工養老基金運營資格的金融機構，仍需定期或不定期地接受各方監督，一旦出現某些原因導致喪失繼續運營養老基金的資格，為確保養老基金的安全性，需要根據有關規定退出養老基金管理市場。

（四）拓寬機關事業單位職工養老基金投資渠道。我國機關事業單位養老基金的投資渠道應拓寬。首先，可以增加公司債券和企業債券的發行量，允許機關事業單位養老基金投資于盈利較高的優質公司債券，兼顧安全性與盈利性;其次，可以嘗試發行指數型國債，即將物價指數與國債的利率掛鉤，在保值的基礎上實現一定的收益;最后，可以考慮允許機關事業單位養老基金投資于房地產信托基金和住房抵押貸款證券以及股票基金市場。

（五）建立機關事業單位職工養老基金運營信息披露制度。通過建立信息披露制度，可以由監督機構和基金持有人對基金管理人進行雙重監督，有效防止基金管理人出現違規操作。通常，監督機構會委托獨立的審計事務所對信息披露的真實性進行審查，通過披露財務數據、資產估價的原則和頻率，提高機關事業單位職工養老基金營運的透明度。具體可以由機關事業單位職工養老保險經辦機構、托管機構和投資管理機構根據有關規定，將個人賬戶的基金管理情況向監督部門匯報，同時對所披露信息的完整性、真實性負責。與此同時，為了各方利益主體能夠隨時了解基金運作情況，防止基金投資管理人不合規操作，可以加大信息披露力度，制定定期報告制度。

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