跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧研究

周舟

【摘 要】 本文基于跨部門協(xié)同的視角，分析黔西南州旅游扶貧的現(xiàn)狀，同時，采用弗林格斯研究框架對旅游扶貧中存在的主要問題進行闡析，并從制度機制、能力素質以及協(xié)同過程三個層面提出優(yōu)化路徑和實踐選擇。

【關鍵詞】 黔西南州;旅游扶貧;跨部門協(xié)同

一、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧現(xiàn)狀

1、旅游扶貧的簡要概況

（1）脫貧攻堅概況。黔西南州地處貴州省西南部，由于自然環(huán)境、地理位置、交通條件以及歷史發(fā)展等限制，當地經濟社會發(fā)展落后，貧困群眾數量較多，貧困問題十分突出。黔西南州現(xiàn)有350余萬人口，其中貧困人口達43.23萬人，約占全部人口的12.35%，作為全國深度貧困地區(qū)，當地脫貧攻堅的任務十分繁重。為實現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的目標，黔西南州制定了減貧人數計劃表，加大了攻堅力度，確保如期脫貧。

（2）旅游資源概況。黔西南州地處黔、滇、桂三省（區(qū)）結合部，是布依族、苗族等少數民族的聚居之地。當地旅游資源豐富，山水風光優(yōu)美，民族風情濃郁，民風自然淳樸。萬峰林、馬嶺河峽谷、萬峰湖形成了獨特的“一城三景”，是休閑度假的理想之地，秀美的風光讓人流連忘返。

2、旅游扶貧的主要做法

（1）建立園區(qū)，創(chuàng)新示范。2016年成立了興義萬峰林旅游扶貧創(chuàng)新示范區(qū)，區(qū)內總人口24969人，其中少數民族占31%，建檔立卡貧困戶264戶，兜底貧困戶240戶。該示范區(qū)始終以旅游扶貧為主線，將該區(qū)域內的農戶土地、閑置房屋、荒山荒坡、勞動力以及閑散資金等入股企業(yè)，貧困群眾通過就近就業(yè)和利益分紅等方式提高經濟收入水平。

（2）制定規(guī)劃，確立目標。2016年，黔西南州出臺《關于推動大山地旅游戰(zhàn)略行動的實施意見》，明確了旅游的發(fā)展方向及行動路徑;2016年，全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村名單公布，全州共有202個村列入該名單，這些重點村將通過制定扶貧規(guī)劃、加大基礎設施建設、整合旅游產品等措施來實現(xiàn)“十三五”期間年旅游經營收入達100萬元和貧困群眾年人均旅游收入超1萬元的旅游扶貧目標。2017年，制定出臺了《黔西南州深度貧困地區(qū)脫貧攻堅全域山地旅游扶貧作戰(zhàn)方案》，明確了旅游扶貧的發(fā)展目標和具體任務。

（3）產業(yè)引領，創(chuàng)新發(fā)展。黔西南州大力發(fā)展山地旅游產業(yè)，并通過產業(yè)助推貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧。一方面，以山地旅游引領“8+N”現(xiàn)代產業(yè)體系，不斷調整產業(yè)結構，推動產業(yè)升級，加大貧困地區(qū)的資金投入和產業(yè)項目建設。另一方面，發(fā)展大數據產業(yè)，建立數據信息平臺，通過數據平臺既可掌握游客數量、游客需求和收入情況等，又可了解不同貧困群眾的致貧原因和貧困類型，以此確立旅游幫扶計劃，為旅游扶貧注入現(xiàn)代智慧。

二、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧存在的主要問題

黔西南州旅游扶貧仍存在較多問題與困難，在此過程中也牽涉到了多個單位與部門、相關企業(yè)、社會組織以及廣大群眾，不同部門和群體之間的推諉扯皮、九龍治水等碎片化和片面化問題難以避免。由此，本研究選取了跨部門協(xié)同的分析視角，并將借助弗林格斯（Matthew Flingers）研究模型對跨部門協(xié)同視域下旅游扶貧中存在的主要問題進行分析和闡述。

弗林格斯的理論研究模型主要是基于跨部門協(xié)同中的影響因子而建立，是分析跨部門協(xié)同障礙及問題的重要框架模型。該模型中包含了跨部門協(xié)同的六個方面障礙：投入和收益不對等實際問題;法規(guī)的約束;技術不兼容;關注眼前和局部利益的政治激勵結構;部門忠誠形成的文化障礙以及技術和能力的欠缺。本研究在此框架之上，結合研究實際，重點對其中三個維度的內容進行分析與探究。

1、關注眼前和局部利益的政治激勵結構

在旅游扶貧的縱向合作上，政府組織、非政府組織以及企業(yè)之間能夠進行合作和相互信賴的動機和原因均不相同。在橫向上，群體和個體的參與者也有著各自的活動目標和行動指南，盡管這些參與者經常在相關的橫向環(huán)境中懷有相似的動機，但橫向網絡中的政策過程仍是不可預測并且非常復雜的。基于當前的政治激勵結構和機制，黔西南旅游扶貧的過程中也呈現(xiàn)出如下問題。一方面，部分合作主體只關注眼前利益和局部既得利益，一味追求政績和結果，只注重短期“立竿見影”的合作成效而不考慮長遠可持續(xù)的發(fā)展，部分主體則追求旅游扶貧的質量和合作的效益，合作動機及目標的差異必然導致集體行動中的矛盾和沖突。另一方面，不同部門或組織的合作實則是組織利益的一場博弈，而各個主體的博弈必然以自身利益最大化為導向，這就可能產生爭搶資源、搶占市場，甚至損害貧困群眾利益等問題，出現(xiàn)零和博弈以及一定程度的“偽合作”，從而導致旅游扶貧之中，部門合作的無序競爭、效率低下以及矛盾多發(fā)。

2、部門忠誠形成的文化障礙

在黔西南旅游扶貧中，部門忠誠形成的文化障礙具體表現(xiàn)在如下幾個方面。第一，一些部門認為，多部門合作時的職責分工并不明確，并且大多部門和組織只爭搶有利可圖的事務，而忽視“費力不討好”的難題，這就為合作增添了障礙。第二，部分群體基于對所在部門的利益保護以及對部門資源和有限力量的現(xiàn)實考量，對旅游扶貧中涉及的事宜力不從心，進而不支持、不配合。這正如安東尼·唐斯在闡述官僚制內幕時所言：大部分官僚組織對管轄權表現(xiàn)得極為敏感，往往會從每個官僚組織的立場出發(fā)對自己的部門保護主義做出解釋。第三，少數民族地區(qū)的文化受到血緣、地緣以及歷史、風俗等因素影響，交往中，更加習慣于墨守成規(guī)而非推陳出新，同時在規(guī)則之下也會注重人情。

3、技術和能力的欠缺

從客觀層面而言，黔西南州屬于全國深度貧困地區(qū)，多種制約因素使得當地的旅游業(yè)與現(xiàn)代移動技術、互聯(lián)網、物聯(lián)網和大數據等融合度不高，技術設備和工具較為落后，市場活力、潛能激發(fā)和技術運用的程度較低，產業(yè)發(fā)展的關聯(lián)度不寬、不廣，與其他產業(yè)之間尚未形成發(fā)展的聚集效應。從主觀層面而言，第一，旅游扶貧的發(fā)展與推進，需要大量從業(yè)人員和相關高層次人才的支撐和推動，近年來，黔西南雖然引進了一大批碩士研究生及以上學歷的高層次人才主要集中于教育和醫(yī)療領域，仍然缺乏農業(yè)、旅游和扶貧等領域的專業(yè)人員和高素質人才。第二，由于生活環(huán)境的限制、思想意識的落后以及知識技能的匱乏等因素，致使貧困群眾大多只具備勞動力，不具備脫貧致富過程中所需的競爭力和發(fā)展力，這部分群體也缺少脫貧致富的內在意愿和擺脫貧困的方法路徑。第三，在旅游扶貧中，一部分組織和群眾的參與、合作和監(jiān)督意識不強，對旅游扶貧表現(xiàn)出漠不關心的態(tài)度，在一定程度上影響了跨部門協(xié)同的質量及旅游扶貧的效率。

三、跨部門協(xié)同視域下黔西南州旅游扶貧的路徑選擇

1、制度機制層面

（1）建立利益分享機制。基于跨部門協(xié)同的視角，在旅游扶貧這種多元集體行動中，各個參與的部門和組織想要在合作當中獲得的利益不盡相同，利益的差異化與不可調和都將導致矛盾沖突的產生，從而影響跨部門協(xié)同的持續(xù)性以及通暢性。各個參與方或不同部門之間，在合作中均存在著復雜的利益牽連，因此，要保障旅游扶貧的順利推進，就需要高度重視利益分享，并通過對話交流、統(tǒng)一協(xié)商等方式制定各方均可接受的利益分享機制。只有建立在認同和愿意分享的基礎之上，制度才能夠防止協(xié)同合作過程中的利益集中化、過分不平等現(xiàn)象，從而促使跨部門協(xié)同和旅游扶貧合作得以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的進行。

（2）健全監(jiān)督約束機制。在旅游扶貧中，要推進各個部門的聯(lián)系協(xié)作，減少并消除跨部門協(xié)同的障礙，就需建立監(jiān)督約束機制，規(guī)范旅游扶貧中的各方行為，約束集體行動，從而促進合作行為持續(xù)進行，多元關系良性發(fā)展。一方面，各個部門和組織以及普通群眾等參與方可通過協(xié)商來制定監(jiān)督約束機制，明確監(jiān)督內容，確定需要且適宜的幫扶對象，明確跨部門合作章程中應遵守的規(guī)則以及違反合作條款后應承擔的責任等。另一方面，這種監(jiān)督約束不能僅限于體制內各個機構組織間的內部監(jiān)督，這通常難以發(fā)揮監(jiān)督的真正作用，而應擴大監(jiān)督范圍，將新聞媒體和廣大群眾都納入監(jiān)督行列，加大監(jiān)督力度，保障公平公正。

2、能力素質層面

（1）提升參與互動能力。在旅游扶貧中，旅游環(huán)境、參與者偏好以及貧困群眾需求等均會發(fā)生改變，但不同類型的部門和組織在相互合作與互相作用的過程中，都擁有完成集體任務所必需的自身技術與獨有資源。資源要素的互補和依賴成為部門間協(xié)同與合作行為的基礎，這些相互依賴行為也表明了特定活動中的所有參與者都將從共同利益中獲益。因此，在旅游扶貧中，為實現(xiàn)公共利益的最大化，面對不同部門的利益問題時，參與者應了解掌握旅游扶貧的具體情況，進入相應角色，提高自身在集體行動中的互動協(xié)調能力。并在行動中增進溝通交流，增加信任資本，為問題的解決提供柔性的方式和理性的決策。

（2）提高協(xié)調聯(lián)動能力。黔西南州要發(fā)揮旅游扶貧的積極作用，就應聯(lián)動相關部門，充分利用各個部門的組織優(yōu)勢和行業(yè)力量，推進旅游扶貧。一方面，打造山地旅游品牌，助力貧困群眾脫貧。以山地旅游為基礎，運用國際山地旅游暨戶外運動大會的平臺和機遇，立足實際、放眼長遠，堅持發(fā)展山地經濟，擴寬群眾致富路徑。另一方面，打破數據壁壘，加大數據流通。大數據等信息化手段已經成為新時代的智慧選擇，但我國80%的數據分割存儲于不同政府部門當中。因此，要推動跨部門協(xié)同之下的旅游扶貧，就應加大部門之間的協(xié)調聯(lián)動，優(yōu)化整合不同部門的數據資源，從而掌握旅游扶貧的真實現(xiàn)狀，做出理性的正確決策，提高旅游扶貧的質量和效益。

3、協(xié)同過程層面

（1）確立共同目標。共同的目標是集體行動的指引和航向，只有確立了共同的目標，才能保證部門的協(xié)同和行動的一致。在跨部門協(xié)同的視域下，黔西南的旅游扶貧也必須確立共同的目標，這其中包含兩個層面的內容。一方面，要在涉及旅游扶貧的不同部門之中確立共同目標，明確行動目的以及要達到的要求。另一方面，要在貧困群眾中確立共同目標，轉變其落后守舊的觀念意識，激發(fā)其必須脫貧的主觀決心，明確其脫貧致富的方法路徑。通過確立共同的目標，強化不同部門和各類貧困群眾形成脫貧致富、同步小康的共同目標。

（2）培育合作文化。文化是價值觀、態(tài)度、看法、理念或習慣的總和，部門中形成的獨有文化是各個部門維持凝聚力的重要因素。在旅游扶貧中也應通過培育跨部門協(xié)同文化來凝聚合力、精準發(fā)力，其基礎是各個參與方認識到協(xié)同和協(xié)作的意義，自覺選擇形成共識，并逐漸形成一種良好的認同心理和人文環(huán)境。具體表現(xiàn)為：一方面，在部門之間培育合作文化，既可增強共同體的向心力，又可積累信任資本，降低集體行動的風險成本。另一方面，在貧困人口當中，需通過大力宣傳教育，外出考察學習等方式，支持和幫助更多的組織和群眾參與旅游扶貧，培育合作文化，形成文化認同。促進貧困群眾和村莊抱團發(fā)展，走集體化道路，增強擺脫貧困的能力以及抵抗市場風險的能力，在合作當中走出脫貧發(fā)展的新路。

【參考文獻】

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【作者簡介】

周 舟（1988—）女，布依族，管理學碩士，黔西南州委黨校公共管理教研部講師，研究方向：公共管理、政府治理.