農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的完善

王亞婕

摘 要：在過去的四十年里，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革加速了城市化進(jìn)程，形成了大量的農(nóng)民工群體，進(jìn)而形成了新興弱勢群體——農(nóng)村留守兒童。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研及對比論證，分析農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問題，借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的合理建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童;監(jiān)護(hù)制度;完善建議

中圖分類號：D922.7 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）16-0194-02

曾經(jīng)震驚全國的“5名留守兒童垃圾箱內(nèi)點(diǎn)火取暖造成CO中毒死亡事件”引起了社會各界對農(nóng)村留守兒童生存現(xiàn)狀的關(guān)注，此類悲劇充分暴露了我國現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度不健全、體制不合理。解決“農(nóng)村留守兒童”這一特殊且龐大的弱勢群體的監(jiān)護(hù)問題，已成為亟待解決的重要課題。

一、研究農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督問題的意義

兒童是國家的希望和未來，通過完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，為將來國家進(jìn)一步完善農(nóng)村留守兒童立法保護(hù)提供有力的理論支持。在現(xiàn)時學(xué)界，有許多學(xué)者致力于未成年人監(jiān)護(hù)問題，但對于農(nóng)村留守兒童這一數(shù)量龐大且地位特殊的弱勢群體監(jiān)護(hù)問題的研究尚處于空白。我國現(xiàn)行法律體系中關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定散見于《民法總則》《婚姻法》《未成年人保護(hù)法》等眾多法律之中，現(xiàn)已形成我國未成年人監(jiān)護(hù)制度體系。其中一些制度出臺時間較早，內(nèi)容較為模糊，且對農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度未做出系統(tǒng)而全面的規(guī)定。本文結(jié)合《民法總則》中未成年人監(jiān)護(hù)的有關(guān)規(guī)定，針對農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的法制保障，提出在立法上加強(qiáng)立法進(jìn)程，強(qiáng)化地方立法實(shí)踐性，形成系統(tǒng)的監(jiān)護(hù)框架理論，為解決我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問題提供理論支持保障。

二、我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的特點(diǎn)

1.法定監(jiān)護(hù)缺失。我國采用不區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)的大監(jiān)護(hù)模式，法定監(jiān)護(hù)人在未成年人監(jiān)護(hù)過程中處于舉足輕重的地位。在一些經(jīng)濟(jì)水平相對落后的西部山區(qū)農(nóng)村，青壯年勞動力外出務(wù)工，以致農(nóng)村留守兒童法定監(jiān)護(hù)缺失的情況極為普遍。由于農(nóng)村留守兒童的生命安全不能得到有效的保障，以至于各種危害留守兒童身心健康和生命安全的事件接連發(fā)生。2012年，5名留守兒童雨夜躲入垃圾箱內(nèi)生火取暖，因一氧化碳中毒死亡;2013年，5名留守兒童在放學(xué)路上，被撞身亡;2014年，6名留守兒童被校長性侵。農(nóng)村留守兒童身心發(fā)育尚不完全，對于外界的認(rèn)知能力有限，缺少法定監(jiān)護(hù)人的庇護(hù)，生命安全受到了嚴(yán)重的威脅。

2.監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足。首先，偏遠(yuǎn)山區(qū)教育水平相對落后，缺乏對兒童科學(xué)管理能力，對兒童教育認(rèn)識不足;其次，監(jiān)護(hù)人缺乏有效的交流溝通渠道，難以對兒童實(shí)施正確有效的家庭教育。《未成年人保護(hù)法》第16條指出，未成年人父母由于外出務(wù)工等其他原因，在一段時間內(nèi)不能履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。我國法律只是提出了“有監(jiān)護(hù)能力的成年人”，但并沒有具體說明怎樣才是“有監(jiān)護(hù)能力”，缺乏限定性與操作性。

3.迫切需要政府干預(yù)。一般意義上，法定監(jiān)護(hù)應(yīng)置于首位。但是在勞務(wù)輸出為主的省份，父母監(jiān)護(hù)缺失已成常態(tài)。為了更好地解決這一問題，應(yīng)積極探索村委會、民政部門和福利機(jī)構(gòu)等納為農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人，建立由家庭監(jiān)護(hù)和政府監(jiān)護(hù)相結(jié)合的農(nóng)村留守兒童保障體系。由政府實(shí)施監(jiān)護(hù)的兜底作用，設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人確保農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人適格的履行義務(wù)，行使權(quán)利。

三、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度現(xiàn)狀

監(jiān)督是監(jiān)護(hù)制定完善的監(jiān)護(hù)制度的重要環(huán)節(jié)。通過對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)完成情況和產(chǎn)生的社會效益進(jìn)行檢驗(yàn)，決定其是否適合繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。著眼于司法實(shí)踐，我國并未設(shè)有專職的留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān);未能將約束監(jiān)護(hù)人行為，保障農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的功能落到實(shí)處，使得農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作浮于表面。對于留守兒童的監(jiān)護(hù)監(jiān)督，不能停留在原則性立法上，更要制定一個與之配套的具體規(guī)定，為保護(hù)留守兒童權(quán)益提供執(zhí)法依據(jù)。若是因缺乏具體規(guī)則致使留守兒童權(quán)益遭受侵害時不能得到及時的救濟(jì)，那么關(guān)于留守兒童權(quán)益保護(hù)的立法也僅是束之高閣的權(quán)利法典而已。

只有建立健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，才能解決層出不窮的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失案件，才能更好地保障農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)落到實(shí)處。

四、完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的建議

1.建立強(qiáng)制報告機(jī)制。我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)尚未建立農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督的強(qiáng)制報告機(jī)制。英美法系立法中規(guī)定，從事與兒童服務(wù)相關(guān)職業(yè)的人，例如教師、醫(yī)生、校醫(yī)等，有發(fā)現(xiàn)兒童遭受虐待時，應(yīng)及時向兒童福利機(jī)構(gòu)履行強(qiáng)制報告義務(wù)。兒童福利機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到報告后采取應(yīng)急措施。當(dāng)有關(guān)人員發(fā)現(xiàn)留守兒童被監(jiān)護(hù)人侵犯時，應(yīng)及時向公安部門報案，公安機(jī)關(guān)接到報告后，應(yīng)立即處理，并向有關(guān)部門移送涉嫌侵害兒童的監(jiān)護(hù)人。具有強(qiáng)制性報告義務(wù)的主體主要包括醫(yī)院、村委會、醫(yī)院、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他單位或其工作人員，這種強(qiáng)制性報告制度對建立和完善我國未成年人監(jiān)督管理制度具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r值。因?yàn)榧彝ド钍亲顬殡[秘的私人生活，對于農(nóng)村留守兒童的合法權(quán)益是否遭到監(jiān)護(hù)人侵害，是否處于無人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，外界難以感知。因此，可以由民政部門與村委會建立巡查機(jī)制，定期對本行政區(qū)劃內(nèi)農(nóng)村留守兒童的生活情況、監(jiān)護(hù)狀態(tài)進(jìn)行巡查。此外，為避免接受報告的公安機(jī)關(guān)敷衍了事，不認(rèn)真履責(zé)，應(yīng)建立強(qiáng)制報告登記制度，進(jìn)一步完善強(qiáng)制報告制度，督促公安機(jī)關(guān)認(rèn)真履職。

2.設(shè)立專職監(jiān)護(hù)監(jiān)督員。留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作應(yīng)由村委會和民政部門承擔(dān)主體作用，秉承“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)劃分，自下而上建立起留守兒童保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)包保責(zé)任制。落實(shí)到各村委會設(shè)立設(shè)立專職監(jiān)護(hù)監(jiān)督員，對應(yīng)專人專崗職責(zé)掛鉤，采用考核績效，確保各項(xiàng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作落實(shí)到位。監(jiān)護(hù)監(jiān)督員應(yīng)了解自己的工作職責(zé)和工作要求，并按照留守兒童利益最大化的原則進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)督工作;定期拜訪留守兒童的家屬，并密切關(guān)注留守兒童的身心健康及教育發(fā)展。對留守兒童進(jìn)行心理咨詢，及時發(fā)現(xiàn)問題，消除隱患。

3.設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)。未成年人保護(hù)理念經(jīng)過了“家庭主義”“個人主義”“國家主義”的三次演進(jìn)。我國可嘗試建立行政監(jiān)督與司法監(jiān)督雙管齊下的監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式，使作為特殊弱勢群體的農(nóng)村留守兒童受到國家與社會的著重保護(hù)。

在行政監(jiān)督方面，許多國家和地區(qū)設(shè)立了履行監(jiān)督職能，并提供協(xié)商的行政機(jī)構(gòu)，如德國青年局、瑞士衛(wèi)報辦公室和中國香港社會福利署。在現(xiàn)行的中國行政體制下，建立各級行政監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)國務(wù)院民政部的規(guī)定，未成年人工作部全權(quán)負(fù)責(zé)未成年人，特別是留守未成年人的管理救助工作;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，將設(shè)立小型工作站，由一名特殊人員負(fù)責(zé)為留守未成年人建立監(jiān)護(hù)信息數(shù)據(jù)庫，以跟蹤、記錄和分析留守未成年人的情況。

在建立行政監(jiān)督制度的同時，還有必要提供一種與之相輔相成的司法監(jiān)督機(jī)制。在德國和日本的指導(dǎo)下，司法參與監(jiān)護(hù)已成為現(xiàn)代監(jiān)護(hù)的必然趨勢。中國還可以效仿德國和日本的立法，設(shè)立家庭法院（法庭）來處理非訴訟業(yè)務(wù)并解決監(jiān)護(hù)糾紛，通過變更、勸告、撤銷監(jiān)護(hù)人等措施監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)，監(jiān)護(hù)人監(jiān)督和行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的司法監(jiān)督也可以通過啟動司法程序來進(jìn)行。

從行政到司法，形成一個較為系統(tǒng)完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)任何問題時，都會被及時發(fā)現(xiàn)和處理，以便在多重監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系下，監(jiān)護(hù)人能夠盡職盡責(zé)地維護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)利。

五、結(jié)語

完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是亟待解決的重要課題，通過對各國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度進(jìn)行對比研究，結(jié)合我國的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀，提出建立健全我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的建議，形成父母、親友、社會、國家四位一體、全方位的針對農(nóng)村留守兒童人監(jiān)護(hù)體系。

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